3. Sobre el concepto de federalismo (Federalismo y plurinacionalidad, un debate imprescindible).

Rafa Rodríguez

1.      La globalización neoliberal socaba la democracia

Los efectos de la globalización y su crisis están separando en los Estados, la soberanía formal (la que jurídicamente conservan los Estados) de la soberanía efectiva (que en gran parte ejercen ya los poderes económicos globales no democrático), al mismo tiempo que deteriora la conexión entre la opinión pública y las instituciones democráticas.

 

2.      El principio federal como principio activo para la defensa de la democracia en el siglo XXI

La visión federal de la democracia reemplaza la concepción jerárquica y piramidal del poder político por una concepción horizontal, de competencias repartidas, en red, pero coordinadas (federadas).

El federalismo postula la construcción de un Estado de Estados, o lo que es lo mismo, la articulación de autogobierno y gobierno compartido. Esto es, un equilibrio negociado y respetado que concilie la mayor autonomía política de las partes (Estados, Länder, regiones, comunidades autónomas) con la inclusión participativa en una voluntad común (se llame el ente central, Federación, Bund, Estado central).

Por eso es básico comprender que federalismo es tanto la autonomía de las partes (las “piezas federales”) como su articulación con el Estado central y que si falta uno de los dos requisitos, como sucede en España en donde no hay articulación federal, no hay Estado federal.

Un diseño federal implica no solo la protección de la autonomía política de los Estados federados, sino su participación real a través de un sistema de representación en la formación de la voluntad política del conjunto de la federación.

Al mismo tiempo, la influencia de los territorios ha de equilibrarse con la de los ciudadanos, de forma que ningún territorio pueda bloquear la agenda política o vender su veto demasiado caro. Así se evita la tiranía de la minoría.

 

3.      El federalismo del siglo XXI impulsa un cambio en el modelo constitucional

El federalismo precisa un modelo constitucional de cuarta generación (los anteriores modelos han sido el liberal; el democrático y el democrático social) que implica un cambio en la propia naturaleza de la Constitución: pasar de las constituciones aisladas y fragmentadas de los Estados nacionales a un sistema de constituciones interrelacionado. Un nuevo modelo constitucional de soberanías compartida, multinivel y multitextual

Por eso hay un conflicto jurídico entre la necesidad de reformas de la Constitución y las Constituciones legitimadas democráticamente y protegidas (cláusulas de reforma y Tribunal Constitucional) para una nueva articulación del poder público democrático de todas las escalas, porque esta vez se trata de un cambio en la propia naturaleza del sistema constitucional.

 

4.      Cambiar el método de reforma constitucional

Es necesario una gestión inteligente para desarrollar el principio federal en este contexto de cambio cualitativo, lo que implica objetivos claros y metas parciales frente a objetivos inviables en el actual marco jurídico, así como la vía de las mutaciones constitucionales, que dependen de la correlación efectiva de fuerzas, entendidas como “cambios que no tienen un reflejo como modificación formal” (estudiadas en profundidad por Laband, Jellinek y Hsü Dau – Lin, tal como ha sucedido en sentido progresista con la cesión de soberanía a la Unión Europea y a las CC.AA. pero también en una dirección reaccionaria con la supresión “de facto” de los artículos constitucionales que legitiman la intervención directa del Estado en la planificación económica (artículos 128 a 131 de la CE).

 

5.      Algunos principios básicos para la reforma territorial del Estado

La necesaria modificación de la estructura territorial del Estado tendría cinco principios básicos:

• la aceptación por todos los actores de que las soluciones no pueden buscarse al margen del estado de derecho;
• que las soluciones tienen que incrementar el principio de igualdad entre los territorios y no disminuirlos;
• que hay que ir dando pasos porque no son posibles las rupturas desde marcos constitucionales democráticos;
• que el núcleo de la reforma debe tener como prioridad la reforma del Estado central;
• que el contexto es una nueva relación entre las CCAA, el Estado central y la Unión Europea.

 

6.      El federalismo se sustenta en los valores de igualdad y solidaridad interterritorial

El federalismo postula, como eje central de su modelo, la igualdad y la solidaridad interterritorial.

 

La igualdad y la solidaridad implican tanto una posición de igualdad en la capacidad de autonomía de las partes como en su relación con la federación (el Estado central), pero también implica un principio de igualdad material que se fundamenta en dos niveles:

1. La distribución de los costes y los beneficios dentro de la unión debe poder estar equilibrada a largo plazo porque existen mecanismos para avanzar en la cohesión territorial. De lo contrario, si una parte de la federación siempre paga y la otra siempre recibe, la lealtad federal se deteriora y el conflicto está servido.

 

2. El gobierno federal opera como un mecanismo de seguro que redistribuye los recursos a aquellas partes del territorio que más lo necesitan en cada momento. La estabilidad institucional se basa en que todos los miembros asumen que en cualquier momento pueden ser ellos los que necesitan la ayuda del resto.

• Si todos los Estados necesitan ayuda como consecuencia de una crisis generalizada, el gobierno federal interviene para ayudar a los Estados miembros.
• Si los problemas están más concentrados territorialmente, debe producirse una redistribución desde las zonas más productivas a las más necesitadas en ese momento.

 

7.      Transformar en federal el Estado central en España (es el fallo de sistema)

El fortalecimiento de la autonomía de las CCAA tiene que suponer simultáneamente la transformación del Estado central. El fortalecimiento de las partes no puede suponer el debilitamiento del todo. Si esto ocurre, acaban debilitándose tanto las partes como el todo. Es la propia supervivencia de la forma políticamente descentralizada del Estado la que se pone en cuestión.

En España, las CCAA tienen un aceptable nivel de autogobierno aunque con graves problemas de diseño: la desigualad entre los territorios impide una autonomía real por la vía de los ingresos (federalismo fiscal), lo que unido a que gestionan una parte muy importante de los derechos sociales como educación, salud y servicios sociales (que suponen el 75% de sus presupuestos), se han convertido en autonomía “cautivas”.

Pero el gran problema es su falta de articulación en la participación de las políticas del Estado central. El Estado central en España es un sistema separado que conserva aún más poder que en cualquier otra coyuntura histórica porque mantiene el monopolio sobre las grandes decisiones estratégicas; en el único interlocutor con la Unión Europea y mantiene una posición de control y poder exorbitante sobre las CCAA por la vía de los hechos (como de la está sucediendo con la paralización de las leyes autonómicas al invocar el artículo 161.2 CE que las suspende automáticamente, o en la aplicación de los Fondos de Liquidez Autonómicos – el FLA-).

El actual sistema federal incompleto, con un Estado Central que es el que es verdaderamente autónomo y unas CCAA prisioneras de la naturaleza de sus gastos, implica una dinámica perversa: a) más desigualdad territorial; b) dinámica centrífuga en las Comunidades ricas o privilegios como en el cupo; c) dinámica centrípeta en el resto, d) autonomía en el Estado central, convertido en una caja negra, donde las restringidas élites políticas que lo gestionan tienen relaciones privilegiadas con las élites económicas, provocando políticas económicas privilegiadas para determinados sectores, corrupción y puertas giratorias.

La estabilidad de nuestra democracia exige dar respuesta a la demanda de cambio estructural que está en la base del 15M, el surgimiento de Podemos o el process catalán. Pero ese cambio tiene que tener un objetivo claro, la defensa de la democracia para extenderla a todos los ámbitos económicos, sociales y territoriales, y un método realista a través también de la vía democrática sin amputaciones (desde la defensa legalidad constitucional y la necesidad de reforma para que sea un marco constitucional vivo). Quienes se sitúan fuera de la Constitución, aunque sea conceptualmente, simplemente se salen del tablero político y elijen la marginalidad política, que es lo que más le conviene al adversario.

La transformación del Estado de las Autonomías en un Estado federal tiene como eje central el Senado. Ese es debe ser el centro del poder y la articulación federal. Un Senado que conecte los distintos niveles territoriales es la garantía de que el sistema funciona, es decir que produce igualdad y seguridad para la ciudadanía, pero para ello es imprescindible la eliminación de la provincia como circunscripción electoral (artículo 69.1 de la CE). La provincia como circunscripción electoral tanto en el Congreso (68.2) como en el Senado es la “cuña antifederal y antirrepresentación proporcional” que es imprescindible remover para superar los fallos de sistema actuales.