¿Tenemos derecho al medio ambiente?

Trabajo publicado en la web Gómez Puerto Abogacía y Mediación.

Me propongo como objetivo en este artículo recoger diversas consideraciones jurídicas sobre la protección del Medio Ambiente. Desde el origen de la preocupación de los Estados por la protección del medio ambiente, pasando por textos internacionales hasta llegar a la protección constitucional del medio ambiente, intentando responder a la pregunta de si los españoles tenemos o no derecho al medio ambiente como derecho fundamental altamente protegido. He procurado no utilizar excesiva jerga jurídica, aunque en algunos casos era imprescindible. El texto es algo largo, pero me proponía recoger una serie de cuestiones conectadas en relación a la protección jurídica del medio ambiente. Finalizo el mismo con unas conclusiones y propuestas de futuro.

Evolución histórica de la protección del  medio ambiente a nivel internacional.

Empecemos por los orígenes. Como primer concepto, entendemos que es muy importante, en un trabajo como el que aquí se inicia, recordar la definición de desarrollo sostenible. El libro “Nuestro Futuro Común” (nombre original del Informe Brundtland) constituyó el primer intento de eliminar la confrontación entre desarrollo y sostenibilidad. Se presentó en 1987 por la Comisión Mundial Para el Medio Ambiente y el Desarrollo de la ONU, encabezada por la ex Primera Ministra noruega Gro Harlem Brundtland. El Informe Brundtland definió desarrollo sostenible como el que tiene como objetivo satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades.

La génesis de la preocupación social por la protección del medio ambiente y la incorporación de esta nueva preocupación y sentimiento colectivo en los ordenamientos jurídicos occidentales se produce durante el siglo XX, sobre todo en su segunda mitad. La toma de conciencia sobre el grado de deterioro de los recursos naturales hizo necesario que los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales se enfrentaran al dilema entre desarrollo económico de los territorios y la protección del medio ambiente, buscando el equilibro y la síntesis.

En este proceso histórico, un punto de inflexión determinante lo constituyó la celebración de laConferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano que tuvo lugar en Estocolmo en 1972.  A partir de esta fecha, sobre todo en el ámbito de las instituciones de las Comunidades Europeas, se inicia una intensa labor de elaboración y aprobación de normas de protección ambiental que determinará de forma notable el cambio de los ordenamientos jurídicos de los Estados en materia ambiental, y el inicio de un cambio social en cuanto a la sensibilización ciudadana hacia el medio ambiente.

También, entre final de los años sesenta y principios de los setenta, se promueven, a través del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (firmado en diciembre de 1966 y que entró en vigor en enero de 1977), los llamados Derechos Humanos de Tercera Generación, entre los que se encuentra el derecho al medio ambiente, como un derecho inherente a la persona y con el objetivo del progreso social y elevación del nivel de vida de todos los pueblos.

Precisamente, nuestra Constitución de 1978 se aprueba pocos años después y está inmersa en este nuevo escenario internacional y europeo, aunque todavía no éramos Estado miembro de las Comunidades Europeas. Por tanto, la introducción del artículo 45 en nuestra Constitución (derecho constitucional al medio ambiente y deber de conservar el entorno), con rango de principio rector de la política económica y social, hay que leerlo e interpretarlo en ese nuevo contexto político y jurídico internacional favorable a lo ambiental y en el marco del nuevo constitucionalismo social del momento.

En la evolución histórica de la protección jurídica del medio ambiente es central el papel de la Unión Europea, que supuso la adaptación jurídico-ambiental de España con su incorporación en enero de 1986. Con la vigencia de las normas ambientales comunitarias, estatales y autonómicas, se generó en nuestro Estado una compleja trama de normas y políticas ambientales. En este escenario competencial, las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales están siendo determinantes tanto en la generación de nuevas normas, como en la ejecución de medidas tendentes a conseguir los objetivos constitucionales de protección del medio ambiente.

La consecuencia histórica, política y jurídica de este proceso ha sido la vigencia en la actualidad de un cuerpo normativo ambiental amplio y variado, así como una estructura administrativa ambiental especializada (Dirección General de Medio Ambiente de la UE, Ministerios de Medio Ambiente, Consejerías autonómicas, Concejalías específicas en Ayuntamientos, Empresas Públicas en el sector medioambiental, etc), con el reto común de garantizar el cumplimiento efectivo de dichas normas, para lo cual es estratégico contar con la implicación y participación activa de la sociedad y de los colectivos implicados.

La protección del medio ambiente en la Constitución Española de 1978.

En diciembre de 1978 los españoles con derecho a voto aprobaron el texto constitucional hoy vigente. Nacía en España un nuevo ordenamiento jurídico-constitucional, tras 39 años de Estado sin normas constitucionales de convivencia democrática. Se reanudaba, pues, en esa histórica fecha la tradición constitucional interrumpida en ese período de nuestra historia.

Entre los objetivos del nuevo Estado Social y Democrático de Derecho que se inicia con esta Constitución de 1978 es destacable una nueva y necesaria aspiración de la sociedad española, la protección del medio ambiente, que se consagraba como derecho y como obligación colectiva en el artículo 45 de la Carta Magna: “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo“; “Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales“; “Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado“.

Ese reconocimiento constitucional de la protección del medio ambiente se produjo, entre otras razones, por influencia de la celebración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente celebrada en Estocolmo en 1972.Precisamente, nuestra Constitución se aprueba pocos años después de esta cumbre y está inmersa en este nuevo escenario internacional y europeo, aunque todavía no éramos Estado miembro de las Comunidades Europeas. Por tanto, el contenido medioambiental de nuestra Constitución hay que interpretarlo en ese nuevo contexto político y jurídico internacional favorable a lo ambiental.

La Constitución española de 1978 se sumó a esa  nueva corriente jurídica internacional. Así, a través del artículo 45 de nuestra constitución, se incorpora por primera vez en nuestro Derecho Constitucional la noción de calidad de vida y se constitucionaliza el deber de conservar el entorno. La obligación constitucional de conservar el medio ambiente se configuró realmente como contenido del Estado Social.

Como hemos apuntado antes, el artículo 45 del texto constitucional, aunque aparentemente consagra un derecho subjetivo al medio ambiente adecuado (todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona),  por su ubicación sistemática en el capítulo III del título I de la Constitución, en rigor, no es un derecho, sino un principio rector de la política económica y social.

Estos principios suponen mandatos al legislador y al resto de los poderes públicos para que orienten su actividad en la senda que marcan estos principios. Se puede concluir que, el reconocimiento de un derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, al margen de su formulación literal y de su problemático valor como derecho subjetivo típico, es un principio, y como tal, se proyecta sobre todo el orden jurídico, pero no un derecho fundamental.

Sanciones penales y administrativas por infracciones de las normas de protección del medio ambiente.

Nuestro artículo 45 de la Constitución Española, al tiempo que consagra el derecho a “disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona”, en el propio primer apartado, in fine, recoge el “deber de conservarlo”. Este deber se refuerza con la posible imposición de sanciones penales y administrativas y con la obligación de reparar el daño causado (artículo 45.3). No puede haber ejercicio de un derecho si los titulares del derecho no son, a su vez, sujetos del deber de conservar su objeto, el medio ambiente. Sin la solidaria contribución de todos en la conservación del medio, no es posible el goce del derecho, el ejercicio del derecho al medio ambiente.

La naturaleza de este deber ambiental es la propia de un deber constitucional, puesto que no corresponde con el derecho sino que es impuesto objetivamente por la Constitución y desarrollado por otras normas de carácter sectorial. En realidad, gran parte de las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico ambiental provienen de directivas comunitarias, transpuestas a la legislación interna.

Una forma de concretar el deber constitucional de conservación ha sido la inclusión en el Código Penal del llamado delito ecológico, que a continuación analizaremos, y en la esfera administrativa, con la vigilancia e imposición de sanciones previstas en la legislación ambiental. El artículo 45.3 ofrece cobertura constitucional a todas estas formas de garantizar el objetivo constitucional ambiental.

Como hemos apuntado, nuestro texto constitucional al tiempo que consagra el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado, recoge el deber de conservarlo. Este deber se refuerza con la posible imposición de sanciones penales y administrativas y con la obligación de reparar el daño causado. Una forma de concretar el deber constitucional de conservación fue la inclusión en 1995 en el Código Penal del llamado delito ecológico, y en la esfera administrativa, con la vigilancia e imposición de sanciones.

En el nuevo Código Penal que entró en vigor el 1 de julio de 2015, recoge en los artículos 325 y siguientes los “delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente“. El tipo penal básico es el recogido precisamente en dicho articulo 325, en los siguientes términos:

”1.Será castigado con las penas de prisión de seis meses a dos años, multa de diez a catorce meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a dos años el que, contraviniendo las leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmósfera, el suelo, el subsuelo o las aguas terrestres, subterráneas o marítimas, incluido el alta mar, con incidencia incluso en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que, por sí mismos o conjuntamente con otros, cause o pueda causar daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o de las aguas, o a animales o plantas.

2.Si las anteriores conductas, por sí mismas o conjuntamente con otras, pudieran perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales, se impondrá una pena de prisión de dos a cinco años, multa de ocho a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a tres años.

Si se hubiera creado un riesgo de grave perjuicio para la salud de las personas, se impondrá la pena de prisión en su mitad superior, pudiéndose llegar hasta la superior en grado.”

Además de esa importante novedad en el Código Penal, en estos casi 40 años de vigencia de la Constitución actual se han aprobado importantes leyes de contenido ambiental que atienden a los objetivos constitucionales antes mencionados. Destacables son las aprobadas en la primera década del siglo XXI, como la  Ley 16/2002, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (transposición de una directiva de la UE), la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental, la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de Acceso a la Información, de Participación Pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (derivada de convenios internacionales y de directivas comunitarias), la Ley 34/2007 de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera o la ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

La obligación constitucional de conservar el medio ambiente como contenido del Estado Social.

En 1978, la constitucionalización del medio ambiente se realiza en nuestra Carta Magna en una doble vertiente: reconociendo un derecho subjetivo y proclamando unos principios ambientales. En efecto, el artículo 45.2 de la Constitución encarga a los poderes públicos “velar por la utilización racional de los recursos naturales” y “defender y restaurar el medio ambiente”. Estos principios han de estar vinculados a los fines que el propio precepto establece, “proteger y mejorar la calidad de vida” y ser un “medio adecuado para el desarrollo de la persona”.

Por su parte, algunos estatutos de autonomía (que forman parte del denominado por el Tribunal Constitucional “bloque de la constitucionalidad”) recogen entre los objetivos a alcanzar por las instituciones autonómicas, los ambientales. Así, el nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007incluye, entre los objetivos básicos de la acción de los poderes públicos propios: “La mejora de la calidad de vida de los andaluces y andaluzas, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente, la adecuada gestión del agua y la solidaridad interterritorial en su uso y distribución, junto con el desarrollo de los equipamientos sociales, educativos, culturales y sanitarios, así como la dotación de infraestructuras modernas” (Artículo 10.3.7). Y en su artículo 28 se establece “el derecho de todas las personas a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable y garantiza dicho derecho mediante una adecuada protección de la diversidad biológica y los procesos ecológicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire y los recursos naturales”.

En cuanto a la eficacia normativa de los principios ambientales, la primera idea que hay dejar clara es que, como todos los preceptos del Capítulo III del Título I, la eficacia normativa  de los principios que contienen el artículo 45 CE (ubicado en ese capítulo) depende de lo dispuesto en el artículo 53.3 CE, que regula la eficacia normativa. Textualmente dice este precepto que “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo Tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.

Hay que recordar una cuestión importante respecto a los principios constitucionales del capítulo III, del título I. Estos operan como mandatos al legislador y en consecuencia son normas de cobertura constitucional: al asignar obligaciones a los poderes públicos, vinculan su discrecionalidad al modelo de transformación que impone la Constitución, en particular en el artículo 9.2, auténtica cláusula social constitucional (“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social“) que impone la necesidad de recursos y servicios públicos potentes.

Importante es el tema de la integración del medio ambiente en lo que se ha venido en denominar constitucionalismo de lo concreto, es decir, la preocupación de los textos constitucionales por las condiciones de vida del ser humano. Esto es el constitucionalismo social, que a diferencia del liberal, se preocupa de lo concreto, de las condiciones de vida del ser humano, lo que supone un acercamiento de las constituciones al ser humano, al ciudadano. En este sentido hay que entender la inclusión de lo ambiental en las constituciones.

Conclusión: mayor protección jurídica y educación ambiental.

Como conclusión, estamos pues, ante una protección constitucional insuficiente, pues el medio ambiente debería estar entre los derechos fundamentales, no como principio rector de la política económica y social. En una futura reforma constitucional, el medio ambiente debería estar protegido al más alto nivel, con recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional incluido, como un derecho humano, pues, sin la máxima protección jurídica de nuestro entorno no hay futuro. Y con una ley general que desarrolle y concrete el derecho al medio ambiente, y con recursos y servicios públicos para hacerlo real y efectivo.

Y en paralelo a esas mayores exigencias jurídicas de protección, es fundamental incrementar la educación ambiental en todos los niveles académicos en particular y poner en marcha campañas de sensibilización dirigidas a la ciudadanía en general. Asuntos como el respeto a los valores de los espacios naturales (protegidos o no), la gestión del agua, la correcta gestión de los residuos o la prevención de la contaminación atmosférica en nuestras grandes ciudades, exigen de una apuesta clara por la educación ambiental, destinando para ello los recursos públicos necesarios, una inversión de futuro. Sólo así tendremos asegurado nuestro derecho al  medio ambiente.

Ángel B. Gómez Puerto (Córdoba). Abogado y Mediador. Especializado en Derecho Ambiental.