Rafa Rodríguez

 

1.   El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), un avance significativo para la sostenibilidad del territorio andaluz

La Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA) fue aprobada por el Parlamento el 11 de enero de 1.994, considerando la Ordenación del Territorio como una función pública destinada a establecer la conformación física del territorio acorde con las necesidades de la sociedad, para lo que previó la aprobación del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) para establecer los elementos básicos para la organización y estructura del territorio de la Comunidad Autónoma. El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía es vinculante para el resto de los instrumentos de planificación territorial, para los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio y para el planeamiento urbanístico general (art.º 22.1).

La ley contenía un procedimiento peculiar para su aprobación ya que, una vez aprobado el Plan por el Consejo de Gobierno, se remitió al Parlamento para su aprobación definitiva encargándose al Consejo de Gobierno las adaptaciones que vinieran requeridas por las Resoluciones de la Cámara.

El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía no aprobó el Plan hasta el 27 de junio de 2006, mediante el Decreto 129/2006. El Plan fue remitido al Parlamento de Andalucía que introdujo modificaciones sustantivas que fueron incorporadas a este en el Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adaptaba el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía a las Resoluciones aprobadas por el Parlamento de Andalucía, en sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006, y se acordó su publicación.

Entre las resoluciones aprobadas por el Parlamento destaca que se incluyera como norma y con carácter general criterios para un crecimiento urbanístico ordenado de los municipios andaluces. En base a ello no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30% en ocho años (resolución 23).

Igualmente, el Parlamento de Andalucía instó al Consejo de Gobierno a elaborar una norma (ley o decreto) durante el primer semestre de 2007, que regulara la instalación de campos de golf en Andalucía, disociándolos del desarrollo urbanístico y estableciendo los parámetros limitativos para su tamaño e impacto ambiental y paisajístico (resolución 25).

Así, el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, tras la incorporación de las resoluciones del Parlamento de Andalucía, tiene entre sus principios estructurales:

a)    Los Planes Subregionales

Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional (POTs) establecen los elementos básicos para la organización y estructura del territorio en su ámbito, siendo el marco de referencia territorial para el desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las Administraciones y Entidades Públicas, así como para las actividades de los particulares (artº 10 de la LOTA). Los Planes son públicos y vinculantes, en función de la naturaleza de sus determinaciones. Cuando tienen el carácter de normas (N), estas son determinaciones de aplicación directa y vinculantes para las Administraciones Públicas y para los particulares, en los suelos urbanizables y no urbanizables [1].

b)    La ciudad compacta

El propio POTA expresa que frente a las tendencias menos deseables que adopta a veces el reciente proceso de urbanización, deben constatarse y destacarse las oportunidades que se derivan del reconocimiento de los valores de la ciudad histórica andaluza, de raigambre mediterránea, en tanto ciudad compacta y de compleja diversidad, apoyada en un orden territorial equilibrado en la escala regional. Factores todos ellos que pueden ser utilizados para el logro de mejores niveles de calidad de vida y de sostenibilidad urbana.

La norma 31, que tiene carácter [N] establece que en la formulación de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional debe basarse en la valoración y activación de los recursos territoriales y en su desarrollo equilibrado, potenciando los rasgos de la ciudad compacta, y atendiendo especialmente a la mejora de la calidad de vida y la conservación del patrimonio urbano, ambiental y paisajístico.

La norma 45 [N], que define el Modelo de ciudad, expresa con rotundidad que el planeamiento urbanístico y territorial favorecerá la consolidación de modelos de ciudad que contribuyan a los objetivos definidos y a su integración ambiental y territorial en el marco del Modelo Territorial de Andalucía. Por ello, el Plan considera necesaria la defensa de un sistema y un modelo de ciudad en su conjunto de acuerdo a la tradición mediterránea, como depositarias activas de nuestra cultura en toda su diversidad, así como factor de dinamismo y competitividad en España, Europa y en el Mundo. De acuerdo con las previsiones de la legislación urbanística y territorial, el planeamiento tendrá entre sus objetivos la consecución de un modelo de ciudad compacta, funcional y económicamente diversificada, evitando procesos de expansión indiscriminada y de consumo innecesario de recursos naturales y de suelo. Este modelo de ciudad compacta es la versión física de la ciudad mediterránea, permeable y diversificada en su totalidad y en cada una de sus partes, que evita en lo posible la excesiva especialización funcional y de usos para reducir desplazamientos obligados, así como la segregación social del espacio urbano. El desarrollo urbano debe sustentarse en un modelo basado en la creación de ciudad que genere proximidad y una movilidad asegurada por altos niveles de dotaciones de infraestructuras, equipamientos y servicios de transportes públicos.

c)     La limitación del crecimiento

La misma norma 45, en su apartado 4, establece, como norma y criterio general, que serán criterios básicos para el análisis y evaluación de la incidencia y coherencia de los Planes Generales de Ordenación Urbanística con el modelo de ciudad establecido en este Plan los siguientes:

a) La dimensión del crecimiento propuesto, en función de parámetros objetivos (demográfico, del parque de viviendas, de los usos productivos y de la ocupación de nuevos suelos por la urbanización), y su relación con la tendencia seguida para dichos parámetros en los últimos diez años, debiendo justificarse adecuadamente una alteración sustancial de los mismos. Con carácter general no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30% en ocho años.

Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional determinarán criterios específicos para cada ámbito.

b) El grado de ejecución alcanzado en el desarrollo de las previsiones del planeamiento anterior, dando prioridad a la culminación de dichos desarrollos y a la intervención sobre la ciudad consolidada sobre los nuevos crecimientos.

c) La no alteración del modelo de asentamiento, resultando excepcional los desarrollos urbanos desvinculados de los núcleos que en todo caso deberán cumplir las condiciones exigidas por la legislación urbanística, en especial su integración en la ordenación estructural, la no afección a los suelos preservados del desarrollo urbano y la justificación de la capacidad de los sistemas generales, existentes o previstos, para satisfacer la demanda prevista.

d) Un desarrollo urbanístico eficiente que permita adecuar el ritmo de crecimiento a la efectiva implantación de las dotaciones y equipamientos básicos (educativos, sanitarios, asistenciales, deportivos, culturales), los sistemas generales de espacios libres y el transporte público.

e) La disponibilidad y suficiencia de los recursos hídricos y energéticos adecuados a las previsiones del desarrollo urbanístico establecido.

 

2.   El decreto de campos de golf 43/2008, de 12 de febrero: la contradicción llevada al paroxismo

En teoría, en cumplimiento de la resolución 25 del Parlamento de Andalucía en la sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006, en la que se instaba al Consejo de Gobierno a elaborar una norma (ley o decreto) durante el primer semestre de 2007, que regulara la instalación de campos de golf en Andalucía, disociándolos del desarrollo urbanístico y estableciendo los parámetros limitativos para su tamaño e impacto ambiental y paisajístico, el Consejo de Gobierno aprobó el Decreto 43/2008, de 12 de febrero, regulador de las condiciones de implantación y funcionamiento de campos de golf en Andalucía.

En su exposición de motivos destaca que, junto a la deportiva, es destacable la dimensión turística, resultando innegable la potencialidad del golf para cualificar y desestacionalizar la oferta turística, así como para servir de atractivo de un turismo específico y de generación de valor en la marca de los destinos, remarcando que no sólo responde a la importancia deportiva, turística o económica del fenómeno, sino que también atiende a sus dimensiones medioambientales o urbanísticas que se proponen encauzar de forma positiva, compatibilizando la promoción del golf como nuevo eje de desarrollo deportivo y turístico con la preservación del patrimonio natural, la reducción de impactos territoriales o medioambientales y, cuando lo posibiliten los ámbitos de implantación, con la mejora y regeneración de los entornos naturales. Así pues, el decreto pretende fomentar la mejora y el respeto al medio natural, la restauración y protección del paisaje, el uso de suelos o zonas degradadas, la utilización de sistemas de gestión medioambiental eficaces, el uso de energías renovables y la minimización de la contaminación y de las emisiones, compaginándose todo ello con un escrupuloso respeto a las normas y principios de protección del suelo, de ordenación territorial y urbanística y de la salud pública.

El Capítulo III contiene las condiciones urbanísticas de implantación, bajo la exigencia de su previsión en el Plan General de Ordenación Urbanística, con el objetivo de que se trate de una actuación aislada que no induzca a la formación de nuevos asentamientos, en el caso de que se implante en suelo no urbanizable y asegurando, y en el caso de que la implantación del campo se realice en suelos urbanos o urbanizables, la unicidad e independencia del correspondiente sector respecto de los residenciales.

a)    La regulación de los campos de golf (capítulos I al IV)

En estos capítulos hay una regulación de los campos de golf aceptable, de acuerdo con la recomendación parlamentaria nº 25 y la legislación territorial reseñada, procediendo a la definición de lo que deba considerarse campo de golf y sus instalaciones complementarias, a las condiciones y requisitos generales de implantación territorial, determinándose la aptitud de los terrenos de implantación teniendo en consideración no sólo las condiciones de los terrenos, sino también la suficiencia de los recursos hídricos, la garantía de accesibilidad a las redes generales de infraestructuras y servicios generales y el mantenimiento y mejora de las condiciones ambientales del entorno natural, así como las normas técnicas que deben seguirse en el diseño de los campos de golf y sus construcciones e instalaciones complementarias, siguiendo los principios de minimización de los impactos y máxima eficiencia en la utilización de los recursos, con normas relativas al tratamiento de los terrenos, a la vegetación y la fauna, al ciclo del agua, al diseño de las instalaciones complementarias, a los sistemas de explotación y a la eficiencia energética y tratamiento de residuos.

b)    La declaración de interés turístico o mejor de interés inmobiliario de segunda residencia (capítulo V)

Sin embargo, el capítulo V del decreto crea la figura de los campos de golf de Interés Turístico a través de la cual va a tratar de crear un pretexto para permitir que se hagan actuaciones urbanísticas amparadas en un campo de golf que vayan directamente contra todo lo establecido en la legislación territorial e incluso contra lo establecido en los capítulos anteriores del propio decreto, vinculando la implantación de los campos de golf a macroproyectos de segunda residencia.

Górgolas (2018), resume esta contradicción afirmando que “la constatación de esta bipolaridad no ha precisado de la formulación de otros textos legislativos, sino que en el propio Decreto 43/2008 incluye esta doble condición y desarrolla sus propias contradicciones” (p. 287) [2].

Aquí el campo de golf pierde su funcionalidad deportiva y turística y se convierte en un gancho publicitario para vender viviendas de segunda residencia, para lo que el decreto tiene que realizar toda una operación de desactivación de la normativa territorial.

 

c) La admisión del uso residencial

Si en el artículo 4.4. del decreto se establecía que “Serán no compatibles con los campos de golf, a los efectos de este Decreto, los usos residenciales”, y en el artículo 11.4. se aseguraba que “En los suelos urbanos o urbanizables, el campo de golf y los usos complementarios o compatibles asociados quedarán integrados en un único sector independiente y separado de los sectores residenciales o de otros usos no compatibles”, en el artículo 23.5, perteneciente ya al capítulo V que regula los campos de golf de Interés Turístico, se admite el uso residencial “Toda actuación contemplará junto al campo de golf y, en su caso, junto al residencial…”.

Tal como afirma Górgolas (2018) “Ante este viraje regulatorio tan sorprendente, no cabe otra interpretación que admitir la claudicación de la Administración Autonómica a la presión ejercida por los ayuntamientos y el sector de propietarios de suelo y promotores inmobiliarios” (p. 291), por lo que “Vista la nueva orientación funcional asignada a esta categoría especial, que recupera la recurrente simbiosis entre campo de golf y el uso residencial-vacacional, más que campos de golf de interés turístico habría que denominarlos de «interés inmobiliario»” (ídem).

d) La relación con los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional

Para conectar los campos de golf a los resorts de segunda residencia, necesitaba que fueran los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional quienes permitieran la simbiosis entre campo de golf y la macro oferta de segundas residencias. Por ello, el artículo 4.5. del decreto estipulaba que “Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional podrán prever campos de golf de Interés Turístico de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los que se autoricen otros usos complementarios o compatibles como residenciales, educativos, comerciales, industriales, terciarios o equipamientos, en los términos previstos en el Capítulo V del presente Decreto”, es decir, que la declaración de campos de golf de Interés Turístico conllevaba la necesidad de modificar el plan subregional aunque el Plan tenía la obligación de incorporar las determinaciones que hubiera establecido la declaración tal como aclara el artº 23.2 “Para su efectiva implantación, los proyectos deberán estar expresamente previstos en un Plan de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional. El campo de golf y sus usos complementarios y compatibles estarán determinados por los límites y condiciones establecidos en la declaración.”, y en caso de que no existiera POT en el ámbito en el que se localizara la actuación “en el acto de la declaración se instará a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio a la formulación del mismo, concretando el ámbito al que debe referirse dicho planeamiento.” (artº. 23.4).

 

e) La creación de núcleos separados

Del todo sorprendente es la vulneración del principio que rige el modelo de ciudad del POTA, la ciudad compacta, que genere proximidad y evita procesos de expansión indiscriminada y de consumo innecesario de recursos naturales y de suelo, así como la segregación social del espacio urbano. Pues bien, el artículo 23.5 del decreto establece que, como requisitos para la implantación de los campos de golf de Interés Turístico, la declaración “incluirá los usos complementarios y compatibles necesarios, tanto en tipología como en cantidad para conformar un núcleo independiente, autónomo, ordenado y completo como nuevo núcleo urbano” como única alternativa, justamente lo opuesto que, como hemos visto, tiene por objetivo tanto el Plan de Ordenación del Territorio como la propia Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), que en su artículo 9 (objeto) apartado A). d. determina que “La integración de los nuevos desarrollos urbanísticos con la ciudad ya consolidada, evitando su innecesaria dispersión y mejorando y completando su ordenación estructural”.

 

f) La relación con el PGOU

El apartado 3 del artículo 27 del decreto, estable que el campo de golf de Interés Turístico que, como hemos visto, debe estar previsto en un Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, “se incorporará al Plan General de Ordenación Urbanística, optando por la ordenación que mejor asegure la integración de la actuación en la ordenación estructural”, por lo que su incorporación al PGOU del municipio en el que se localice el proyecto es un requisito indispensable para su ejecución.

 

e) Contra la política turística

Otra paradoja de la figura de los campos de golf de Interés Turístico que establece el capítulo V del decreto es que, precisamente, las macro urbanizaciones de segunda residencia en el litoral andaluz, además de sus impactos territoriales y medioambientales, han acentuado los grandes problemas del turismo en Andalucía, como es la estacionalidad, la limitada productividad económica y la escasa capacidad de creación de empleo. La crisis del 2.008, que coincide con el año de la publicación del decreto, dejó al descubierto toda la vulnerabilidad de estas actuaciones tanto en términos urbanísticos, como económicos y sociales, que conforman “ciudades fantasmas” que transitan del pleno rendimiento durante los periodos vacacionales, a la más absoluta inactividad el resto del año (Górgolas, 2018, p. 294).

 

3.   Modificación de la LOTA: la Ley 1/2008, 27 de noviembre

A pesar de toda la operación de desactivación de la normativa territorial que realiza el capítulo V del Decreto 43/2008 al crear la figura de los campos de golf de Interés Turístico, este no podía eludir la necesidad de que los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional tuvieran que preverlos de manera expresa porque la propia Ley de Ordenación Territorial de Andalucía lo exigía, lo que constituía un obstáculo para una figura que iba directamente en contra de la planificación territorial.

Para acabar con el último vínculo entre la planificación territorial y los campos de golf de Interés Turístico, la Ley 1/2008, de 27 de noviembre, de medidas tributarias y financieras de impulso a la actividad económica de Andalucía, y de agilización de procedimientos administrativos, a través de su Disposición final segunda, procedió a la modificación de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, añadiéndole un nuevo Título, el V, denominado “De las declaraciones de campos de golf de interés turístico”, que constaba de un solo artículo, el 40, con la siguiente redacción:

“Artículo 40. Campos de golf de interés turístico.

1. Si no existiera Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional o el mismo no contemplara expresamente la actuación de campos de golf objeto de declaración de Interés Turístico, bastará para su efectiva implantación conforme a su legislación específica que en el procedimiento de la declaración de campo de golf de Interés Turístico se dé audiencia a las Administraciones Públicas afectadas por plazo no inferior a dos meses, información pública por plazo no inferior a un mes, y requerimiento de los informes, dictámenes u otro tipo de pronunciamientos de los órganos y entidades administrativas gestores de los intereses públicos afectados, cuando sean legalmente preceptivos.

Así, a partir de la aprobación de la Ley 1/2008, la declaración de un campo de golf de interés turístico no es que se imponga a la planificación territorial, obligándole a adaptarse a sus determinaciones, sino que la sustituye. Ya no hay que modificar el POT para reconocer la actuación, sino que es la propia declaración de interés turístico la que desplaza a la planificación territorial y, a pesar de ser un simple acto administrativo de carácter singular, reemplaza a la normativa territorial general.

Además, en su apartado segundo se establecía que las determinaciones contenidas en la declaración de campo de golf de Interés Turístico vincularán directamente al planeamiento del municipio o municipios afectados, que deberán incorporarlas con ocasión de la siguiente innovación urbanística.

Esta misma disposición final segunda, añadía un párrafo final al apartado 2 del artículo 38 de la Ley de Ordenación del Territorio para que las declaraciones del Consejo de Gobierno sobre actuaciones que calificara de interés autonómico, cuyas determinaciones supusieran una alteración de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, implican la modificación de dichos planes.

De esta forma se evidencia el paralelismo entre las declaraciones de campos de golf de Interés Turístico y las declaraciones de interés autonómico, al compartir un régimen exorbitante que intenta legalizar el que actos administrativos singulares como son ambas declaraciones del Consejo de Gobierno deroguen singularmente lo establecido en una disposición de carácter general. Sin embargo, la prohibición de dispensas singulares injustificadas se fundamenta en el principio de igualdad que también vincula al Poder legislativo (art. 14 CE). Este principio estaba recogido en el apartado segundo del artículo 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas” y hoy está recogido en el artículo 37 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que considera nulas de pleno derecho las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, ambas leyes dictadas en función de las competencias exclusivas del Estado que integran el Procedimiento Administrativo Común.

Esto es, en otras palabras, una resolución administrativa de carácter particular, o lo que es lo mismo, un acto administrativo, no podrá vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, es decir, un Reglamento, independientemente del grado jerárquico del órgano del que emane.

Así, la disposición final segunda de la Ley 1/2008, violentando la legislación básica del estado y la propia Constitución, a habilitar a que actos administrativos singulares deroguen las normas reglamentarias de la ordenación del territorio de Andalucía. Y lo hace de la misma forma para la declaración de campo de golf de Interés Turístico y para las actuaciones de interés autonómico, al añadir un párrafo final al apartado 2 del artículo 38 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía con el siguiente contenido: “La declaración por el Consejo de Gobierno de actuaciones de interés autonómico cuyas determinaciones supongan una alteración de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional implica la modificación de dichos planes.”, aunque la diferencias entre aquellas y estas son que mientras que para las actuaciones de interés autonómico el impacto territorial puede ser una consecuencia secundaria, para las la declaraciones de campo de golf de Interés Turístico constituye su núcleo y su esencia estructural.

 

4.   El Decreto 309/2010: como empeorar lo que ya era un disparate

Una vez que la Ley 1/2008, a través de su Disposición final segunda, modificó la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía, añadiéndole el nuevo Título V, denominado “De las declaraciones de campos de golf de interés turístico”, que constaba de un solo artículo, el 40, a través del cual la declaración de interés turístico desplazaba a la planificación territorial, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía procedió en 2010 a modificar el título V, y sus disposiciones conexas, del Decreto 43/2008, de 12 de febrero, regulador de las condiciones de implantación y funcionamiento de campos de golf en Andalucía, para hacerlo aún más favorable a los grandes proyectos inmobiliarios, tal como el del Següesal, que ya se estaba tramitando en esos momentos.

a)    La eliminación de la obligación de modificar el POT o aprobarlo, en caso de no existir.

El nuevo decreto reitera que la actuación conformará un núcleo independiente (23. 6º) y prevé que, si no existe plan de ordenación del territorio de ámbito subregional, o si en el mismo no se contemplara la actuación, no será necesario que la planificación subregional o si proveyéndola sus parámetros urbanísticos fueran distintos a los de la declaración, los usos complementarios o compatibles serán los regulados en la declaración de interés turístico (nuevo apartado 6º del artº 4).

b)    La vinculación directa de sus determinaciones en el planeamiento urbanístico

En todo caso, una vez producida la declaración, se requerirá la correspondiente innovación de los instrumentos de planeamiento urbanístico (23. 2º), que vinculará directamente al planeamiento de los municipios afectados (29. 1º). Hay que tener en cuenta que la incorporación de un núcleo independiente a la planificación urbanística del municipio altera su planificación estructural por lo que el municipio pierde su autonomía para planificar su territorio, obligado a incorporar las determinaciones urbanísticas contenidas en la declaración de interés turística, así como todas las consecuencias estructurales que se derivan de la misma para el conjunto del municipio.

Asimismo, el decreto establece que el acuerdo del Consejo de Gobierno podrá modular los criterios de crecimiento establecidos en la norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (27. 6º).

c)     Un procedimiento hecho a la medida del Següesal

Hay normas que se ajustan sorprendentemente bien para facilitar la tramitación del Següesal, desde que los proyectos de campos de golf que hubieren obtenido la autorización ambiental unificada no necesitarán ser nuevamente evaluados en la innovación del planeamiento urbanístico (disposición adicional única), hasta que la promotora de campos de golf con expedientes iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del decreto podrá acogerse al nuevo decreto (disposición transitoria única).

5.   La declaración del proyecto El Següesal como campo de golf de interés turístico de 26 de julio 2011

El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por acuerdo de 26 de julio de 2011, declara de interés turístico del proyecto de campo de golf El Següesal Golf Resort, ubicado en el término municipal de Barbate (Cádiz), a favor de la entidad promotora Bogaris Residential 7, S.L.

a)    Un proyecto inmobiliario de segunda residencia

El Acuerdo apenas dedica algunos párrafos al campo de golf y se centra por completo en lo que constituye la realidad del proyecto: una enorme urbanización de segunda residencia que utiliza la excusa del campo de golf para saltarse las normas que racionalización la ubicación y los crecimientos urbanos.

En la exposición de motivos se identifica que el proyecto presentado por el promotor contemplaba la construcción de un campo de golf de 18 hoyos, dos establecimientos hoteleros de cuatro estrellas, uno con 150 y otro con 200 habitaciones, así como un total de 734 viviendas y 956 apartamentos turísticos, sobre una superficie de 467 has.

La declaración de interés turístico que se aprueba en el presente acuerdo abarca una superficie de 312 has ampliable en fases posteriores hasta las 467 has con los límites acogidos en los parámetros y condicionantes determinados en el punto primero. En cuanto a la oferta complementaria y compatible, la actuación prevé instalaciones destinadas a uso deportivo, un centro hípico, un centro de salud y belleza y equipamientos para uso comercial, administrativo y docente.”

b)    En terrenos de alto valor ambiental

La misma exposición de motivos describe que el entorno reúne un valor turístico de alta calidad por la existencia de un importante patrimonio cultural y natural en los alrededores, destacando la presencia del Parque Natural de La Breña y Marismas de Barbate, el Parque Natural de los Alcornocales y el Parque Natural del Estrecho.

En un informe emitido por el Jefe de Servicio de Gestión del Medio Natural, se advierte que el Proyecto “supone una fragmentación de los hábitats considerable, ya que esos terrenos constituyen un corredor ecológico que conecta los Lugares de Interés Comunitario de la Breña y Marismas del Barbate, situados al Sur y al Este, con los Acebuchales de la Campiña Sur de Cádiz, situado al Norte. La construcción de este complejo urbanístico, además de la destrucción directa del hábitat, podría alterar sensiblemente el flujo de especies entre ambas áreas de interés, con el consiguiente deterioro de los procesos ecológicos asociados.”

c)     La creación de un núcleo separado

Tal como determina el aparato c) B) del artº primero del Acuerdo, la construcción y gestión de los servicios y equipamientos básicos del nuevo núcleo generado, así como el transporte público respecto al núcleo principal, deberán garantizarse por parte del promotor como requisito para constituir un núcleo independiente.

Ya hemos visto que, aunque la pretensión del proyecto de constituir un núcleo de población separado de la ciudad de Barbate es un requisito del artº23.3 del Decreto 43/2008, vulnera el principio que rige el modelo de ciudad del POTA que se basa en la defensa de la ciudad compacta, que genere proximidad y evite procesos de expansión indiscriminada y de consumo innecesario de recursos naturales y de suelo, así como la segregación social del espacio urbano. La norma 45.4. c) del POTA establece con claridad que, como norma y criterio general, serán criterios básicos para el análisis y evaluación de la incidencia y coherencia de los Planes Generales de Ordenación Urbanística con el modelo de ciudad establecido en el POTA “c) La no alteración del modelo de asentamiento, resultando excepcional los desarrollos urbanos desvinculados de los núcleos que en todo caso deberán cumplir las condiciones exigidas por la legislación urbanística, en especial su integración en la ordenación estructural, la no afección a los suelos preservados del desarrollo urbano y la justificación de la capacidad de los sistemas generales, existentes o previstos, para satisfacer la demanda prevista”.

Además, este proyecto de núcleo urbano independiente es precisamente un ejemplo claro de segregación social del espacio urbano por su carácter de oferta inmobiliaria de segunda residencia.

d)    Eliminación de la norma 45 del POTA

El mismo artº 45.4 a) del POTA estable que “Con carácter general no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30% en ocho años”.

El artº 27.6. del Decreto 43/2008, establecía que el Acuerdo de Consejo de Gobierno que apruebe la declaración de interés turístico de un campo de golf, podrá modular los criterios de crecimiento establecidos en la norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, en función de las circunstancias de índole territorial que concurran.

Pues bien, el Acuerdo va mucho más allá porque no sólo “modula” sino que anula el límite de crecimiento establecido por el artº 45 del POTA. En efecto, la norma primera A).9 establece que “La clasificación como urbanizable de los suelos incluidos en el proyecto no computarán a los efectos de las determinaciones sobre la dimensión de los crecimientos urbanos en el planeamiento general establecidos en la norma 45.4.a) del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía”.

e)     El incumplimiento de los plazos

La norma segunda del Acuerdo establece los efectos y alcance de la declaración, poniendo como condición, en su apartado segundo, que “Los instrumentos de planeamiento urbanístico necesarios para llevar a cabo el proyecto deberán ser aprobados definitivamente en el plazo de dos años” y en el aparado 5, que “En caso de incumplimiento de los plazos establecidos en los apartados 2 y 3 se estará a lo dispuesto en el artículo 29.4 del Decreto 43/2008, de 12 de febrero”.

Este apartado dispone que “Transcurrido el plazo de implantación previsto en la correspondiente declaración de Interés Turístico y, en su caso, en sus prórrogas, sin que se hubiera llevado a cabo, la persona titular de la Consejería competente en materia de turismo podrá dictar resolución dejando sin efecto la declaración de Interés Turístico del proyecto”.

Es evidente que el plazo de dos años se ha incumplido con creces por lo que procede que la Consejería competente en materia de turismo dicte resolución dejando sin efecto la declaración de Interés Turístico del proyecto del Següesal.

f)      Caducidad y anulabilidad de la Autorización Ambiental Unificada

Esta Autorización Ambiental Unificada hay que ponerla en conexión con los plazos establecidos en la citada norma segunda del Acuerdo que establece los efectos y alcance de la declaración y que, como hemos visto, se han incumplido por completo, por lo que las circunstancias ambientales y legislativas en la que fue emitida la Autorización han cambiado sustancialmente durante más de diez años.

Así, el artº 37 del Decreto 356/2010, de 3 de agosto, por el que se regula la autorización ambiental unificada, establece que:

1. De acuerdo con el artículo 34.4 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, la autorización ambiental unificada caducará si no se hubiera comenzado la ejecución de la actuación en el plazo de cinco años desde la notificación a la persona o entidad promotora de la resolución de autorización ambiental unificada. La caducidad de la autorización ambiental unificada comenzará a surtir sus efectos automáticamente, sin necesidad de su declaración por el órgano ambiental competente. En tales casos, la persona promotora o titular deberá solicitar una nueva autorización.
2. Se entenderá por comienzo de la ejecución de la actuación el inicio efectivo de las obras o actividades contenidas en el proyecto, no bastando a estos efectos las meras labores preliminares o preparatorias de la actuación.

No sólo han pasado más de cinco años sin haber comenzado la ejecución, sino que ni siquiera se ha aprobado la modificación de los instrumentos de planeamiento urbanístico necesarios para llevar a cabo el proyecto.

Además, el Defensor del Pueblo aprobó en junio de 2012 la Resolución Q11/4371 ante una queja formulada por Ecologistas en Acción porque la Delegación Provincial de Cádiz de la Consejería de Medio Ambiente no había contestado a sus alegaciones en el procedimiento de la Autorización Ambiental Unificada para la declaración del proyecto del Següesal de interés turístico. En esta Resolución el defensor del pueblo de Andalucía que recomendaba “declarar la existencia del vicio de anulabilidad expuesto y, en consecuencia, actuar conforme previene la normativa reguladora del procedimiento administrativo común a los efectos de solventar la situación descrita, retrotrayendo el procedimiento administrativo a la fase de audiencia de los interesados prevista en el artículo 2 del Decreto 356/2010. Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa, los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución. Asimismo, se garantizaría el respeto de los derechos constitucionales y estatutarios que consideramos afectos”.

 

6.   El POT de La Janda, aprobado por el Decreto 358/2011, de 8 de noviembre, no contempla el proyecto

Con posterioridad al Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, de 26 de julio de 2011, por el que declara de interés turístico del proyecto de campo de golf El Següesal Golf Resort, a favor de la entidad promotora Bogaris Residential 7, S.L, se aprobó el Decreto 358/2011, de 8 de noviembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de La Janda (Cádiz), cuyo ámbito territorial comprende, entre otros, el municipio de Barbate, en cuya disposición derogatoria única, deroga cuantas disposiciones se opongan o contradigan lo establecido en el Plan.

El nuevo apartado 6 del artículo 4 introducido por el Decreto 309/2010, establecía que, si no existiera POT o si en el mismo no se contemplara expresamente la actuación de campos de golf objeto de la declaración turística, podrá llevarse a cabo su efectiva implantación de conformidad con lo establecido en el Capítulo V.

Sin embargo, no excepciona el supuesto de que con posterioridad a la declaración de interés turístico se aprobara un nuevo POT que no contemplara esa actuación, por lo que hay que estar a la disposición derogatoria única del Decreto 358/2011, de 8 de noviembre, que deroga cuantas disposiciones se opongan o contradigan lo establecido en el Plan, que entre sus objetivos dispone, en su artículo 10. c) (N), evitar la dispersión de usos urbanos en el territorio y el consumo innecesario de suelos y minimizar los desplazamientos. En su memoria de ordenación en relación con los nuevos desarrollos urbanos expone que “los nuevos desarrollos urbanos residenciales deberán disponerse en contigüidad física a los suelos urbanos ya existentes, evitando vacíos intersicionales y dando continuidad a los viarios estructurales y otras infraestructuras básicas” (p.68)[3].

Es más, este proyecto fue excluido del Plan de Ordenación del Territorio (POT) de La Janda por acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Andalucía (COTUA).

 

7.   La Ley de Turismo. La incorporación del uso turístico a la LOUA

Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, no hace mención alguna a los campos de golf de interés turístico, como una prueba más de que estas declaraciones, a pesar de su denominación, eran de interés exclusivamente inmobiliario.

Sin embargo, la Disposición final segunda de Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, modificó de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, añadiendo una nueva disposición adicional para la caracterización del suelo de uso turístico:

“A los efectos de su calificación y ordenación urbanística, mediante el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico, se considerará suelo de uso turístico el que en un porcentaje superior al cincuenta por ciento de la edificabilidad total del ámbito de ordenación determine la implantación de establecimientos de alojamiento turístico que cumplan los requisitos de uso exclusivo y de unidad de explotación. Dicho porcentaje podrá reducirse hasta en cinco puntos porcentuales sin perder su consideración de suelo de uso turístico siempre que la edificabilidad correspondiente a este último porcentaje se destine a cualesquiera otros servicios turísticos definidos como tales en la legislación turística”.

Dado que la conexión entre los campos de golf, del capítulo V del Decreto 43/2008, con la oferta de segunda residencia se establece en función de un pretendido “Interés Turístico”, el uso global de la actuación deber ser el uso turístico regulado en la nueva disposición adicional novena de la LOUA

Por consiguiente, la edificabilidad destinada a alojamientos en los campos de golf de interés turístico deberá concretarse, en una importante proporción, en establecimientos de alojamientos turísticos que cumplan los requisitos de uso exclusivo y de unidad de explotación.

El uso residencial puede suponer, si se aplica el descenso porcentual admitido en la Disposición Adicional, hasta el 49%, el 46% para alojamientos turísticos y 5% para otros servicios turísticos. Aquí la clave está en el concepto de los 956 apartamentos turísticos que computan dentro del porcentaje de alojamientos turísticos en el proyecto del Següesal. En ningún caso se pueden confundir los establecimientos de apartamentos turísticos, regulados en el decreto 194/2010, de 20 de abril, con de las viviendas con fines turísticos, reguladas en el decreto 28/2016. Las primeras son establecimientos de alojamientos turísticos que cumplan los requisitos de uso exclusivo y de unidad de explotación, las segundas no. Por ello, en el artº 3 del decreto 28/2016, se define a las viviendas con fines turísticos como aquellas que, ubicadas en inmuebles situados en suelo de uso residencial, vayan a ofrecer, mediante precio, el servicio de alojamiento, de forma habitual y con fines turísticos.

8.   La Orden de 13 de marzo de 2012, por la que se desarrolla el procedimiento para obtener la declaración de campos de golf de interés turístico en Andalucía

Esta Orden supone una cierta inflexión en la orientación que había tomado la regulación de los campos de golf de interés turístico en Andalucía con los decretos 43/2008 y 309/2010 y con el Acuerdo para de 26 de julio de 2011, que declaraba de interés turístico del proyecto de campo de golf El Següesal Golf Resort, a favor de la entidad promotora Bogaris Residential 7, S.L, como pretexto para autorizar macro urbanizaciones de segunda residencia configuradas como núcleos separados, al margen de los principios básicos de la legislación territorial y para evitar las limitaciones al crecimiento del suelo urbanizable establecido en la LOUA.

En este sentido hay que destacar dos extremos. El primero es que, en su artículo segundo, al establecer el concepto y la caracterización de los campos de golf, insiste en su dimensión turística obviando la dimensión inmobiliaria de segunda residencia. Así, en el apartado primero destaca que “tengan una especial relevancia por su incidencia potencial en la cualificación de la oferta turística y su desestacionalización, ampliando la oferta deportiva y de ocio asociada al turismo del ámbito territorial donde sean implantados.”, cuando es obvio que el proyecto aprobado del Següesal era un proyecto basado en la segunda residencia que se caracteriza precisamente por la alta estacionalidad que presentan.

En el apartado 2 insiste en la misma idea de vincularlo con la oferta turística y no con la residencial:

Los campos de golf de interés turístico deben estar caracterizados, atendiendo a los principios del desarrollo sostenible, por el predominio de la dimensión y orientación turística del conjunto de la actuación en la que se inscriben, contribuyendo así a mejorar y cualificar la oferta de alojamiento reglado del ámbito de localización del proyecto, y a conformar una oferta complementaria y de ocio en la que estén presentes otros productos y segmentos diferentes al del turismo de golf

La segunda novedad es que especificación del predominio del uso turístico frente al residencial. Así, en el artº 12, para el informe turístico establece “El predominio del uso turístico frente al resto de usos complementarios o compatibles, para lo cual se tendrá en cuenta la edificabilidad mayoritaria destinada a dicho uso en el sector de ordenación propuesto”.

En su artº 20, en el apartado segundo, establece que “La pérdida o incumplimiento de las circunstancias y requisitos que dieron lugar a la declaración de interés turístico provocará, previa audiencia de las personas o entidades promotoras, la revocación de la misma por el Consejo de Gobierno, sin perjuicio de las responsabilidades en que hubiera podido incurrirse de acuerdo con la normativa que sea de aplicación”.

Y en su disposición transitoria única, relativa al régimen transitorio, determina que los procedimientos de declaración de campos de golf de interés turístico iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Orden se tramitarán y resolverán por la normativa vigente en el momento de la presentación de la solicitud de dicha declaración, por lo que, a sensu contrario, los procedimientos como el del Següesal que ya están resueltos les será de aplicación esta Orden en aquello que les pueda afectar como el citado artº 20 relativo a al mantenimiento y revocación de la declaración.

9.    El Decreto-ley 1/ 2013, de modificación de la Ley de Turismo 13/2011, 23 diciembre

El Decreto-ley 1/2013, de 29 de enero, aprobado durante la IX legislatura en la que hay un cambio en la orientación de las políticas de ordenación del territorio, añade, mediante su disposición adicional segunda, una disposición adicional segunda a la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, con la siguiente redacción

En los procedimientos de declaración de campos de golf de interés turístico, previstos en el Decreto 43/2008, de 12 de febrero, regulador de las condiciones de implantación y funcionamiento de campos de golf en Andalucía, el plazo máximo para notificar la resolución expresa será de seis meses, que podrá ampliarse por otro plazo idéntico, cuando razones técnicas así lo aconsejen. El vencimiento del plazo máximo establecido, incluida la prórroga si la hubiere, sin haberse notificado la misma, legitima a la persona o personas interesadas que hubieran deducido la solicitud para entenderla desestimada por silencio administrativo con el objeto de garantizar una adecuada protección del medioambiente y del entorno urbano.

 

10.               El Acuerdo de 16 de julio de 2019, del Consejo de Gobierno, por el que se declara campo de golf de Interés Turístico de Andalucía el proyecto de campo de golf «Valle del Golf Resort», ubicado en el término municipal de Mijas (Málaga)

A partir de la aprobación Decreto-ley 1/2013 hay un largo periodo en el que apenas hay novedades en los campos de Golf de Interés turístico, hasta el Acuerdo de 16 de julio de 2019, del Consejo de Gobierno, ya en la XI legislatura, por el que se declara campo de golf de Interés Turístico de Andalucía el proyecto de campo de golf «Valle del Golf Resort», ubicado en el término municipal de Mijas (Málaga) que comprende un campo de golf de 18 hoyos; una escuela de golf; un centro ecuestre internacional de doma clásica de alto nivel, senderismo ecuestre y museo de carruajes y guarnicionería; un hotel de 5 estrellas con 154 habitaciones, sala de congresos, spa y belleza, centro training sport y fisioterapia golf y restaurante de alta cocina regional; un complejo de apartamentos turísticos distribuidos en un edificio con 54 apartamentos y plaza central, locales de restauración y comercio, y un pueblo andaluz con 296 apartamentos con accesos independientes. Los terrenos que se vinculan al proyecto corresponden en su totalidad a la entidad promotora Logarma, S.L., y comprenden una superficie de 109,50 hectáreas.

 

11.               La eliminación de la declaración turística por el Decreto – ley 2/2020 de 9 de marzo de 2020

La aprobación del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía supone un giro de 180 grados para toda la legislación que hemos visto sobre la declaración de los proyectos de campos de golf de interés turístico, porque este decreto-ley deroga toda la legislación referente a la declaración de los proyectos de campos de golf de interés turístico.

En efecto, el artículo 3 del decreto-ley deroga el Título V, en su único artículo 40, de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que regulaba la declaración de los proyectos de campos de golf de interés turístico y su disposición derogatoria única deroga los apartados 5 y 6 del artículo 4, el apartado 3 del artículo 8, todo el Capítulo V, la disposición adicional única y la disposición transitoria tercera del Decreto 43/2008, de 12 de febrero, regulador de las condiciones de implantación y funcionamiento de campos de golf en Andalucía. Es decir, toda la parte del decreto que regula la declaración de los proyectos de campos de golf de interés turístico, así como la Orden de 13 de marzo de 2012, por la que se desarrolla el procedimiento para obtener la declaración de campos de golf de interés turístico en Andalucía.

En su exposición de motivos explica con toda contundencia los motivos que han llevado al legislador andaluz a esta derogación:

se persigue un doble objetivo: por un lado, la simplificación y racionalización de la normativa en materia de turismo de la Comunidad Autónoma, eliminando una figura que la experiencia ha demostrado ineficaz y, por otro, lograr una mejor adecuación al principio de autonomía local consagrado en la Constitución Española.

Y la exposición de motivos continúa con argumentos que avalan todo lo expuesto en este artículo:

Esta declaración suponía una excepción al Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y a la legislación urbanística, ya que alteraba el modelo de ciudad, induciendo a la formación de nuevos asentamientos, generando demandas de infraestructuras y servicios impropios de la naturaleza de la clase del suelo e, incluso, afectando a los criterios de crecimiento municipal.

En este sentido, bastaba con el Acuerdo del Consejo de Gobierno para que, aunque en el planeamiento subregional no se previera la instalación de un campo de golf, éste se instalara, con la consiguiente obligación para los Ayuntamientos afectados de, como mínimo, innovar su Plan de Ordenación Urbana, aunque no lo tuvieran previsto e, incluso, aunque fuera contrario a sus determinaciones. Con su supresión se consigue, por tanto, ahorrar a los Ayuntamientos las costosas adaptaciones de sus instrumentos de planeamiento, de forma que puedan destinar esos recursos al fomento de la actividad productiva local.

Además, el artº 3 dos, modifica la disposición adicional segunda de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. que queda redactada de la siguiente forma:

Se someterán a informe vinculante de incidencia territorial los Planes Generales de Ordenación Urbanística, sus revisiones totales o parciales y las modificaciones de la ordenación estructural que tengan incidencia sobre la ordenación del territorio. El informe se solicitará tras la aprobación inicial del instrumento de planeamiento y se emitirá por la Consejería competente en materia de ordenación del territorio en el plazo de tres meses. Dicho informe analizará la compatibilidad del instrumento de planeamiento urbanístico con las determinaciones de los instrumentos de planificación territorial y, en particular, su incidencia sobre el sistema de ciudades, sistema de comunicaciones y transportes, equipamientos, infraestructuras o servicios supramunicipales y recursos naturales básicos, así como su repercusión en el sistema de asentamientos.

Por lo tanto, las modificaciones del PGOU, aún no iniciadas a la fecha de entrada en vigor de este decreto-ley, que se realicen para incorporar los proyectos de campos de golf declarados de interés turístico, tendrán que someterse a informe vinculante de incidencia territorial que analizará la compatibilidad del instrumento de planeamiento urbanístico con las determinaciones de los instrumentos de planificación territorial y, en particular, su incidencia sobre el sistema de ciudades, sistema de comunicaciones y transportes, equipamientos, infraestructuras o servicios supramunicipales y recursos naturales básicos, así como su repercusión en el sistema de asentamientos, teniendo en cuenta lo que lo que la propia exposición de motivos aclara sobre estas declaraciones de proyectos de campos de golf declarados de interés turístico aprobados a tenor de la legislación derogada, que “alteraba el modelo de ciudad, induciendo a la formación de nuevos asentamientos, generando demandas de infraestructuras y servicios impropios de la naturaleza de la clase del suelo e, incluso, afectando a los criterios de crecimiento municipal”.

 

12.               La aprobación inicial de la innovación del PGOU, de 13 de enero de 2021

El Pleno Corporativo del Excmo. Ayuntamiento de Barbate, en su sesión celebrada el 13 de enero de 2021, inició la revisión parcial del PGOU de Barbate para la implantación del proyecto del Següesal, que tendrá que ser sometido, entre otros informes, a la Autorización Ambiental Unificada y al informe vinculante de incidencia territorial.

 

13.               El Consejo de Gobierno, mediante Acuerdo de 29 de junio de 2021, asigna el Següesal a la Unidad Aceleradora de Proyectos (UAP)

En abierta contradicción con lo establecido en el Decreto – ley 2/2020 de 9 de marzo de 2020, el Consejo de Gobierno, tras la solicitud realizada por Bogaris el 7 de junio,  mediante acuerdo en su sesión de 29 de junio de 2021, ha asignado a la Unidad Aceleradora de Proyectos de Interés Estratégico en Andalucía el proyecto de campo de golf ‘El Següesal Golf Resort’, en el término municipal de Barbate (Cádiz), declarado de interés turístico. El acuerdo faculta a la Secretaría General para la Administración Pública a realizar cuantas actuaciones sean necesarias en el desarrollo y ejecución de esta iniciativa.

El Acuerdo justifica esta decisión con argumentos tan peregrinos, generales y desconectados por completo del proyecto, como que contribuye a la:

consecución de empleo estable y de calidad en todos los sectores de producción, el aprovechamiento y la potencialidad de los recursos naturales y económicos de Andalucía bajo el principio de sostenibilidad, la promoción de inversiones pública y privada, así como la mejora de la calidad de vida de los andaluces y andaluzas, mediante el desarrollo de equipamientos sociales y la dotación de infraestructuras modernas.

De igual forma, este proyecto puede coadyuvar a:

La creación de las condiciones indispensables para hacer posible el retorno de los andaluces en el exterior; la consecución de la cohesión territorial, la solidaridad y la convergencia entre los diversos territorios de Andalucía; la realización de un eficaz sistema de comunicaciones que potencie los intercambios humanos, culturales y económicos, y la integración social y económica de los inmigrantes en Andalucía.

14.               Conclusiones

1. El Consejo de Gobierno al aprobar el Capítulo V y disposiciones conexas del Decreto 43/2008, incumplió la Resolución del Parlamento de Andalucía, aprobada en la sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006, que le instaba a elaborar una norma (ley o decreto) que regulara la instalación de campos de golf en Andalucía, disociándolos del desarrollo urbanístico y estableciendo los parámetros limitativos para su tamaño e impacto ambiental y paisajístico (resolución 25).
2. Un acto administrativo singular como es el Acuerdo por el que se declara de interés turístico un campo de golf no puede derogar lo establecido en una disposición de carácter general como es el POTA porque vulnera tanto la legislación exclusiva del Estado (apartado segundo del artículo 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y posteriormente en artículo 37 de la Ley 39/2015) como la propia Constitución española (artº. 14), aunque lo autorice una norma autonómica con rango de ley. Las determinaciones contenidas en el Acuerdo del Consejo de Gobierno que declara de interés turístico un campo de golf no puede sustituir ni contradecir a la planificación territorial subregional.
3. El Acuerdo del Consejo de Gobierno no puede autorizar la creación de un núcleo de población separado e independiente de los núcleos de población existentes en el municipio porque contradice los contenidos básicos y normativos tanto de la Ley de Ordenación del Territorio como del Plan de Ordenación del Territorio.
4. El Acuerdo del Consejo de Gobierno no puede vincular directamente al planeamiento de los municipios afectados porque va contra los contenidos básicos de la autonomía municipal.
5. El Decreto 43/2008 establece que el acuerdo del Consejo de Gobierno podrá modular los criterios de crecimiento establecidos en la norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (27. 6º). Esta autorización del Decreto para que un acto singular del Consejo de Gobierno modifique una norma reglamentaria hemos visto que va contra la legislación exclusiva del Estado y contra la propia Constitución. Pero es que el Acuerdo del Consejo de Gobierno referente al Següesal va incluso más allá y lo que en el mencionado decreto es “modular”, en el Acuerdo es anular el límite de crecimiento establecido por el artº 45 del POTA. En efecto, el Acuerdo establece que “La clasificación como urbanizable de los suelos incluidos en el proyecto no computarán a los efectos de las determinaciones sobre la dimensión de los crecimientos urbanos en el planeamiento general establecidos en la norma 45.4.a) del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía”.
6. Ambientalmente, el proyecto del Següesal supone una fragmentación de los hábitats considerable, ya que esos terrenos constituyen un corredor ecológico que conecta los Lugares de Interés Comunitario de la Breña y Marismas del Barbate, situados al Sur y al Este, con los Acebuchales de la Campiña Sur de Cádiz, situado al Norte. La construcción de este complejo urbanístico, además de la destrucción directa del hábitat, podría alterar sensiblemente el flujo de especies entre ambas áreas de interés, con el consiguiente deterioro de los procesos ecológicos asociados.
7. El Acuerdo establece los efectos y alcance de la declaración, poniendo como condición que los instrumentos de planeamiento urbanístico necesarios para llevar a cabo el proyecto deberán ser aprobados definitivamente en el plazo de dos años. Esta condición se ha incumplido por completo para el proyecto del Següesal ya que el inicio de la modificación, a tal efecto, del PGOU de Barbate es de enero de 2021, nueva años y cinco meses después de la Declaración. Así pues, hay que establece el artº 29.4 del Decreto 43/2008 “Transcurrido el plazo de implantación previsto en la correspondiente declaración de Interés Turístico y, en su caso, en sus prórrogas, sin que se hubiera llevado a cabo, la persona titular de la Consejería competente en materia de turismo podrá dictar resolución dejando sin efecto la declaración de Interés Turístico del proyecto”.
8. De acuerdo con el artículo 34.4 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, la autorización ambiental unificada ha caducado ya que no ha comenzado la ejecución de la actuación en el plazo de cinco años desde la notificación a la persona o entidad promotora de la resolución de autorización ambiental unificada. La caducidad de la autorización ambiental unificada comenzará a surtir sus efectos automáticamente, sin necesidad de su declaración por el órgano ambiental competente. (Además del vicio de anulabilidad declarado por el Defensor del Pueblo).
9. El proyecto del Següesal puede entenderse derogado por la disposición derogatoria única del Decreto 358/2011, de 8 de noviembre, por el que se aprueba, con posterioridad al Acuerdo de 26 de julio sobre el Següesal, el Plan de Ordenación del Territorio (POT) de La Janda que deroga cuantas disposiciones se opongan o contradigan lo establecido en el Plan, que entre sus objetivos dispone, en su artículo 10. c) (N), evitar la dispersión de usos urbanos en el territorio y el consumo innecesario de suelos y minimizar los desplazamientos. En su memoria de ordenación en relación con los nuevos desarrollos urbanos expone que “los nuevos desarrollos urbanos residenciales deberán disponerse en contigüidad física a los suelos urbanos ya existentes, evitando vacíos intersicionales y dando continuidad a los viarios estructurales y otras infraestructuras básicas”.
10. Las determinaciones del proyecto del Següesal han de entenderse referidas al uso turístico. El uso residencial puede suponer, si se aplica el descenso porcentual admitido en la Disposición Adicional de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, hasta el 49%, el 46% para alojamientos turísticos y 5% para otros servicios turísticos. Los 956 apartamentos turísticos tienen que computar dentro del porcentaje de alojamientos turísticos. En ningún caso se pueden confundir los establecimientos de apartamentos turísticos, regulados en el decreto 194/2010, de 20 de abril, con de las viviendas con fines turísticos, reguladas en el decreto 28/2016.
11. El Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, que deroga toda la legislación referente a la declaración de los proyectos de campos de golf de interés turístico, tiene una enorme trascendencia a la hora de emitirse los informes preceptivos en la tramitación de la revisión parcial del PGOU de Barbate, en especial por la argumentación que contiene su exposición de motivo:

• Lograr una mejor adecuación al principio de autonomía local consagrado en la Constitución Española.
• Que la declaración suponía una excepción al Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y a la legislación urbanística, ya que alteraba el modelo de ciudad, induciendo a la formación de nuevos asentamientos, generando demandas de infraestructuras y servicios impropios de la naturaleza de la clase del suelo e, incluso, afectando a los criterios de crecimiento municipal. En este sentido, bastaba con el Acuerdo del Consejo de Gobierno para que, aunque en el planeamiento subregional no se previera la instalación de un campo de golf, éste se instalara, con la consiguiente obligación para los Ayuntamientos afectados de, como mínimo, innovar su Plan de Ordenación Urbana, aunque no lo tuvieran previsto e, incluso, aunque fuera contrario a sus determinaciones. Con su supresión se consigue, por tanto, ahorrar a los Ayuntamientos las costosas adaptaciones de sus instrumentos de planeamiento, de forma que puedan destinar esos recursos al fomento de la actividad productiva local. Entre estos informes se encuentran el de incidencia territorial y la Autorización Ambiental Unificada, que deberán tener como referente, en todo caso, lo dispuesto en el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo.

12. Tras lo establecido por el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, que el Consejo de Gobierno, mediante acuerdo en su sesión de 29 de junio de 2021, haya asignado a la Unidad Aceleradora de Proyectos de Interés Estratégico en Andalucía el proyecto de campo de golf el Següesal, puede considerarse presuntamente como un delito de prevaricación administrativa. Por el contrario, en todo caso, la Administración tendría que haber activado el procedimiento de declaración de lesividad en las aprobaciones de campos de golf de interés turístico conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para poder proceder posteriormente a su impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

 

 

[1] Las determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio podrán tener el carácter de Normas (N), Directrices (D) o Recomendaciones Territoriales (R).

[2] Górgolas, P. (2018). La regulación de los campos de golf en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Cuadernos Geográficos 57(1), 283-304

[3]  (https://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/12_02_memoria_ordenacion.pdf)