Andalucía en la España Federal

Antuán Vargas y Héctor J. Lagier

 (Iniciativa Andalucista)

Llevamos años con un debate más o menos vehemente sobre la necesidad de un nuevo proceso constituyente, o como mínimo de una reforma constitucional profunda que afecte fundamentalmente al Título VIII de nuestra Carta Magna. En este proceso nuestro país tiene que estar presente, necesitamos una Andalucía en el máximo nivel de autogobierno, al mismo nivel que las otras naciones que componen el Estado Español; porque nos lo merecemos, porque el pueblo andaluz destrozó los esquemas prefijados, consiguiendo una Autonomía plena ganada a pulso en un referéndum imposible, y porque nuestra identidad, nuestra cultura y nuestra historia nos hace acreedores de ello. Una historia jalonada de episodios de lucha por la libertad y la emancipación; aunque a muchos les gustaría borrar nuestro pasado y reescribirlo, y es evidente que lo han intentado con ahínco, pero ahí están los hitos que marcan la lucha del pueblo andaluz:

–     El movimiento Juntero y la Junta Suprema de Andújar de 1.835.

–     El proyecto de Constitución andaluza de Antequera de 1.883.

–     Las Asambleas de Ronda, 1.918 y de Córdoba, 1.919.

–     La Asamblea Pro Estatuto de Julio de 1.936, cuya aprobación fue truncada por la Guerra Civil.

–     El 4D del 77 y el 28F del 80 en nuestra reciente historia.

Todos ellos elementos que remarcan nuestra existencia como pueblo y nos hacen acreedores de figurar de igual a igual con las otras naciones que componen este Estado sin que ello nos haga caer en un nacionalismo historicista no rigorista.

El encaje de Andalucía en el Estado, así como en Europa, es una cuestión fundamental para los ciudadanos y ciudadanas de Andalucía. Hace ahora treinta y nueve años, los ciudadanos del Estado español refrendaron una Constitución que había precipitado el debate político-territorial, silenciado por el miedo durante cuarenta años de franquismo. De los ánimos políticos del momento resultó una solución territorial que podía haber sido una oportunidad, pero que sin embargo los intereses de las fuerzas políticas centralistas lo dejaron en un “podía haber sido”.

El Estado de las Autonomías pretendía ser un proyecto federal asimétrico para España, sin utilizar esa denominación. De hecho, los padres de la Constitución prefirieron recuperar el término «Autonomía», ya utilizado en la Carta Magna republicana del 31, para no llamar Estados Federados a los miembros de la Federación, como pasa con total naturalidad en los Estados Unidos de América, por ejemplo. Aquel proyecto de Estado de las Autonomías propuesto en la Constitución de 1978 estaba, probablemente con intención, avocado al fracaso por varios motivos:

– Primero, se pretendía que fuera la solución definitiva a las aspiraciones políticas de Catalunya y Euskadi, asumiendo que los Pueblos del Estado iban a renunciar desde ese momento y para siempre a ampliar su techo competencial.

– Se permitía cierta diversidad (principio dispositivo), permitiendo diferentes niveles competenciales – lo que marcaba la asimetría de la estructura -, el más alto reservado para las llamadas comunidades históricas; sin embargo, el 4D y el 28F de Andalucía forzaron una igualación sustantiva que ni la LOAPA fue capaz de evitar.

– Por otra parte, las fuerzas políticas con poder en aquel momento, algunas de ellas formadas por un buen número de ex cargos del franquismo, lucharon por mantener la red de diputaciones provinciales como una extensión territorial del aparato del Estado, y que hoy siguen vigentes. Una decisión en conflicto absoluto con la nueva filosofía del modelo territorial autonómico, un sistema descentralizado políticamente.

–   Y lo más importante, a pesar de que se consagra en la Constitución un                             Senado como cámara de representación territorial, fue una mera fachada; el Senado se quedó en un híbrido vacío de contenido, técnicamente es una cámara de segunda lectura, mero revisor sin fuerza vinculante de las leyes emanadas del Congreso de los Diputados.

De este modo, el paso de los años ha puesto en evidencia las carencias del modelo autonómico. El desarrollo posterior de la Constitución ha puesto de manifiesto que el Estado Autonómico como modelo territorial es un federalismo fallido: un Estado de formulación federal que los sucesivos Gobiernos centrales se han encargado de ir atrofiando.

Andalucía creyó en el proyecto autonómico y lideró las voces en contra del bloqueo autonómico desde Madrid, luchando políticamente para conseguir la autonomía política plena del artículo 151 de la CE.

La Constitución proponía dos tipos de Comunidades Autónomas, unas políticas (art. 151) y otras de menor rango, meramente administrativas (art.143); los planes del PSOE y UCD para Andalucía en aquel momento eran, desde luego, la autonomía del 143. Llegaron a promulgar una Ley de Referéndum ad hoc para que nuestro referéndum por la autonomía andaluza fracasara y no lograra el rango del 151. Sin embargo, pudo más la movilización y decisión del Pueblo Andaluz.

En el año 1977, y ante la propuesta centralista de un Estado autonómico a dos velocidades (en una primera, Catalunya, Euskadi y Galiza, frente al resto, en la segunda velocidad), los andaluces se levantaron el 4 de diciembre bajo el grito de “Libertad, Amnistía y Estatuto de Autonomía”. En aquel momento, la conciencia de nuestro Pueblo despertó para decirle al Estado y al mundo que somos una Nación, un país con una marcada, rica y larga cultura propia, con voluntad de tomar nuestras propias decisiones y con la legítima aspiración como Pueblo de acceder al mayor techo competencial posible.

Aquella manifestación, cuyo cuarenta aniversario celebraremos en próximos días y que secundaron más de dos millones de andaluces en toda Andalucía, Barcelona y Bilbao, no disipó los intentos centralistas de frustrar la aspiración andaluza de una autonomía de primera, llegándose a promulgar un Ley de Referéndum con condiciones insuperables (exigía el sí de la mayoría absoluta del censo, no de los votantes, en cada provincia), eso sí, una vez se habían celebrado los referéndums vasco y catalán.

La histórica votación del Estatuto de Autonomía para Andalucía el 28 de febrero de 1980, legalmente se perdió solo en Almería, sin embargo fue una nueva victoria moral del pueblo andaluz que no tardó en hacerse normativa. Lo que legalmente no se consiguió por las sorprendentes condiciones impuestas al referéndum se consiguió por la legitimidad del proceso y por la presión popular; el papel del andalucismo político en ese momento fue crucial para desbloquear la salida a través del 144, aunque enmascarado en una resolución impuesta por el PSOE; por mucho que el poder establecido haya intentado hurtar a la historia este hecho.

Así, los andaluces lideramos entonces la mutación territorial del modelo de Estado al acceder, contra todo pronóstico, a la autonomía del artículo 151, que nos confirió derechos de nacionalidad histórica, junto a Catalunya, Euskadi y Galiza.

En aquel momento los andaluces fuimos líderes, y nuestra situación de periferia deprimida del Estado y de Europa justifica que volvamos a liderar la reforma territorial. Por nuestro peso y potencial poblacional, económico y territorial no podemos dejar que otros pueblos sigan asumiendo el protagonismo en el debate abierto; si consentimos en ello, habremos perdido todo lo que ganamos aquel 4 de diciembre.

Fuimos un pueblo vivo, y debemos volver a serlo. Durante la transición, Andalucía rompió moldes, y no podemos permitir que nos arrebaten el liderazgo en la configuración territorial de un Estado Autonómico que ya se está desmoronando.

Las estructuras del Estado de las Autonomías están desgastadas y atrofiadas. Como hemos explicado al principio, las comunidades autónomas son estructuras federales. Es decir, la formula autonómica es indiscutiblemente federal, como han puesto de relieve la mayoría de los constitucionalistas.

El sistema autonómico fue creado a golpe de Estatutos de Autonomía y de la jurisprudencia del TC pero sin contar con un marco constitucional definido; esta realidad ha hecho que los partidos centralistas hayan castrado su desarrollo. Esto unido a un TC con excesivas competencias, altamente politizado y lastrado en su profesionalidad hace que vivamos una verdadera involución hacia el Estado unitario

Actualmente volvemos a asistir al enésimo tirón de la manta de las comunidades periféricas; ahora es Catalunya quien ejerce una presión extraordinaria y persistente en el tiempo para conseguir su independencia.

La cuestión catalana está viviendo sus episodios más contundentes en estos meses. Desde la sentencia en 2010 del Tribunal Constitucional que recortaba el Estatuto catalán aprobado en 2007 ante un recurso del PP, las fuerzas soberanistas no han hecho más que sumar adeptos en estos siete años. La llegada del PP a la Moncloa en 2011 y su postura cerrada al diálogo y hostil hacia Catalunya, no han hecho más que contribuir al crecimiento de los soberanistas, con los episodios que ya todos conocemos. La aplicación del 155 en Catalunya y las amenazas sobre otras Comunidades marcan claramente las ansias de involución del sector más reaccionario de la derecha; el nacionalismo español coge fuerza y la polarización hace cada vez más difícil el debate necesario y sosegado sobre una reforma constitucional profunda.

Una vez más se plantean diferentes opciones, la derecha prefiere mantener el status quo como mal menor, ya que lo que realmente querría sería volver a un Estado unitario meramente descentralizado; la socialdemocracia liberal plantea ahondar en un federalismo cooperativo meramente nominal, con poquísimas diferencias al actual, e incluso plantea la asimetría como solución para la crisis actual. Asimetría que ya está confirmada actualmente por el pacto financiero de Euskadi y Navarra con el Estado Español consagrado en la Constitución del 78 al reconocer su histórico régimen foral.

Sin duda, el pueblo catalán ha puesto encima de la mesa, de manera extrema, de nuevo el debate sobre el modelo territorial del Estado. ¿Qué modelo territorial necesita el estado español para responder a las aspiraciones de las nacionalidades históricas? Esa es la gran cuestión. La sentencia “España será un estado federal o no será” está ahora más vigente que nunca.

El conflicto sigue abierto y su cierre está lejano; las posiciones se mantienen en las antípodas. Difícilmente los poderes centrales del estado van ceder ante posiciones secesionistas y el legítimo derecho a decidir de los Pueblos y el proceso pudiera cerrarse en falso alrededor de nuevas competencias y cesiones financieras a Catalunya, que volverían a marcar la asimetría de esta estructura cuasi federal.

En todo este maremágnum hace falta una propuesta andalucista clara y concisa. Los andaluces no podemos volver a ser discriminados dentro de la futura y cercana reorganización territorial y tampoco somos los garantes de una sacrosanta unidad de España. Tenemos que tener una propuesta que nos sitúe en primer nivel, acorde con nuestra historia pasada y reciente.

Federar viene del latín foedus-foederis, cuyo significado es pacto, alianza, acuerdo. Es necesario un nuevo pacto entre los pueblos y naciones que constituyen España, un nuevo acuerdo entre iguales que vuelva a poner las bases del estado reconociéndolo como plurinacional con diversas soberanías territoriales. El federalismo es indisociable de la identidad plural.

Es evidente la diversidad plurinacional de nuestro estado; países como Euskadi, Catalunya, Galiza…, y también Andalucía, todos ellos pueblos con una marcada identidad colectiva, por supuesto no sólo lingüística; todos ellos con un Estatuto aprobado en referéndum que se integra en el bloque constitucional.

Nuestra propuesta debe pasar, indiscutiblemente, por caminar hacia un modelo territorial que aproveche al máximo las estructuras federales, ya que el sistema autonómico ha evidenciado que no responde suficientemente a las necesidades de convivencia de los pueblos del Estado. Por tanto, para abordar la reforma territorial, hemos de avanzar hacia un sistema de soberanías compartidas. Es decir, que en aquellas competencias que sean de exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma, no quepa interferencia legal alguna por parte de los órganos estatales (Congreso, Ministerios, etc.…).

La Federación permite el reconocimiento, sin matices, de las realidades nacionales, que como entidades soberanas en un Estado Federal, conservan plenamente la soberanía en aquellos asuntos de exclusiva competencia de las entidades federadas, sin posibilidad de injerencia de cualquier órgano estatal en las decisiones sobre los temas de dichas competencia. Es la mejor fórmula para afrontar el encaje de sociedades complejas y plurales y acercar las decisiones a los ciudadanos.

Este modelo se ajustaría a una síntesis entre el modelo de federalismo dual y el cooperativo y se ajustaría al federalismo de devolución que es realmente el sistema español, lo contrario del federalismo de integración, cuyo modelo podemos encontrar en los EEUU.

En un Estado Federal las leyes básicas y las competencias horizontales no usurparían las competencias de los estados/comunidades como ocurre actualmente.

En dicho modelo, el poder legislativo exige, sin lugar a dudas, una Cámara de representación territorial equiparada competencialmente a la Cámara baja. Es decir, un Senado como cámara territorial con plena autonomía para legislar sobre todas las cuestiones relacionadas con los entes federados.

Los andaluces no podemos quedarnos descolgados del nuevo proceso constituyente y por ello debemos de construir desde Andalucía un propuesta que nos conserve en pié de igualdad con las naciones del norte del Estado.

Desde esta postura, hay varias reformas fundamentales para avanzar hacia el modelo confederal propuesto, y son:

Redenominación de términos

Cambiar los términos es importante, no sólo es un cambio semántico sino que conlleva un significado político-ideológico. Por lo tanto, al igual que ocurre en otros estados federados, EEUU o Alemania por ejemplo, el Estado central pasaría a denominarse Federación y las Comunidades Autónomas se llamarían Estados.

Conversión del Senado en una verdadera Cámara de representación territorial:

Un Senado con la competencia exclusiva de ser la Cámara de representación de los territorios del Estado, con la atribución constitucional de legislar todo lo relacionado con la organización de las nacionalidades y regiones.

Esta cámara aprobaría las leyes básicas que afecten a la legislación concurrente, es decir aquella que debe aprobar el estado/federación pero desarrollar y reglamentar los estados federados/comunidades.

No existe en el mundo ningún estado federal sin Senado o cámara de representación territorial análoga. Para que un Estado pueda ser federal, es requisito indispensable la existencia de esta Cámara territorial.

Lugar de encuentro, diálogo y colaboración de los Estados Federados entre sí y con la Federación.

Sus miembros serian elegidos proporcionalmente por los gobiernos de los estados federados/comunidades.

Participación en la elección de los miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial.

La exclusividad competencial:

Actualmente priman las competencias concurrentes o compartidas con el consiguiente conflicto competencial continuo; en la reforma propuesta primarían las competencias exclusivas.

Se trata de establecer en la Constitución el catálogo de competencias exclusivas de la Federación y las de los estados federados, ambos cerrados. De este modo, no cabrían interferencias de los órganos de centrales en las políticas de los estados federados en aquellos temas en los que estos tengan reconocida competencia exclusiva.

En un ejemplo práctico, en este tipo de sistema, siendo la Educación una competencia transferida a las autonomías, no existiría un Ministerio de Educación central, ya que la Federación no tendría ninguna competencia sobre educación. De otra parte, asuntos de competencia federal exclusiva, como defensa, sería regulada directamente por el poder ejecutivo estatal.

Descentralización de la Justicia:

A parte de los problemas nucleares de nuestro sistema de justicia, como la ausencia de independencia judicial, la descentralización de la justicia es una necesidad del propio sistema que incluso los partidos centralistas reconocen.

Por ello, es imprescindible que diseñemos un sistema judicial más próximo al ciudadano, y en mayor consonancia con el modelo territorial del Estado. En este sentido, tenemos que apostar claramente por que los Tribunales Superiores de Justicia autonómicos se conviertan la última instancia judicial de los procesos, reformulando el papel de Tribunal Supremo, hoy congestionado.

La imposibilidad de recursos ante el Tribunal Constitucional de los Estatutos de Autonomía:

Los Estatutos de Autonomía tienen rango de Leyes Orgánicas del Estado, y su procedimiento de reforma también es un fraude.

El Tribunal Constitucional es un órgano discutido en algunos sectores de la doctrina. Es contradictorio que un Estado cree un órgano que fiscalice las decisiones democráticas de sus propios ciudadanos, como apunta el constitucionalista Javier Pérez Royo. Sin embargo, somos conscientes de que una propuesta del calado de la eliminación del Tribunal Constitucional es, hoy por hoy, política ficción.

Los Estatutos de Autonomía necesitan un referendo democrático mucho más amplio del que se le exige a otro tipos de textos legales; el texto ha de contar primero con el apoyo del Parlamento Autonómico, luego el de Las Cortes (Congreso y Senado), que lo modifican, y por último el apoyo de los ciudadanos de la CCAA en cuestión votando en referéndum.

Han sido varios los casos en los que algunos Pueblos han decido reformar su texto estatutario para encajar mejor su situación dentro del Estado, pero a menudo esos intentos se han frustrado con sendos recursos ante el Tribunal Constitucional, ya que al ser leyes orgánicas, este recurso cabe, con su consecuente sentencia del TC mermando competencias.

¿Cómo puede tener futuro un proyecto diseñado para la «convivencia», en el que nos hemos dado herramientas para frustrarla? Catalunya es el caso más llamativo. En 2005 inicio un proceso de reforma de sus Estatuto con un amplísimo consenso político en la comunidad. El PP consiguió con la famosa y crucial sentencia 31/2010 sobre el recurso que este partido interpuso lo que ya todos conocemos, la definitiva radicalización del movimiento soberanista catalán hacia el secesionismo.

Por todo ello, es imprescindible que la reforma de la Constitución por el modelo territorial contemple expresamente la imposibilidad de recurrir un Estatuto de Autonomía ante el Tribunal Constitucional, dado el amplísimo refrendo democrático exigido. De lo contrario se da la paradoja de que la Ley del año 1978 invalida lo que la gente vota en el año 2005 en las urnas.

Nuevo mapa fiscal y reforma del sistema de financiación autonómico:

Es imprescindible detallar y concretar en la constitución reformada del principio de solidaridad que ha de informar la financiación de las nacionalidades y regiones.

Hace falta estandarizar los criterios de ese reparto y que los fondos lleguen prioritariamente a los ciudadanos del Estado que más necesidad tengan, entre ellos, sin duda, los andaluces. Los criterios de población y territorio deben ser prioritarios en el sistema de financiación.

Hasta ahora las comunidades son competentes sobre su gasto pero no sobre gran parte de su recaudación. Los estados federados deben ser competentes también en la recaudación e ingresos de los impuestos públicos.

Es imprescindible que indicadores como el desempleo sean tenidos en cuenta como criterios objetivos para reformular el sistema de financiación. No es normal que una Comunidad como Andalucía, con más de un 25% de paro y un 43% de personas en situación de exclusión social no tenga un Plan de Empleo en marcha.

El reparto de la financiación evidencia que los criterios son más políticos que de cualquier otra índole. Solo hay que mirar el color político de las comunidades más beneficiadas por el último reparto, y las más desfavorecidas, entre las que se encuentra Andalucía.

Libertad en la organización territorial interna de las entidades confederadas:

Esta propuesta está vinculada directamente con la eliminación de la red de diputaciones provinciales y de la provincia como entidad territorial. La provincia es una realidad extrapolítica ajena a la filosofía del nuevo Estado confederal, incluso del modelo actual.

Cada territorio del Estado, cada Pueblo, tiene su propio sistema de organización territorial natural, configurado a lo largo de siglos de historia. En Andalucía la comarca es el sistema de organización territorial más reconocible para los andaluces. En Catalunya, Aragón y Galiza han avanzado en una estructura comarcal acorde con su tradición histórica.

La autonomía en la configuración territorial interna responde a la mejor organización socio-económica del territorio nacional, que en cada caso responde a unas necesidades diferentes y que solo conocen las propias Naciones o Comunidades.

Colaboración y cooperación:

La Constitución debe recoger los principios básicos de la relación entre la federación y los estados federados y disponer en que supuesto se debe acudir a las mismas.

Debe regir el principio de lealtad y colaboración entre la Federación y los estados para cimentar un verdadero Estado Social.

La Conferencia de Presidentes debe constitucionalizarse, al igual que sucede en Alemania o Austria.

Igualmente deben potenciarse las Conferencias Sectoriales y los Convenios Horizontales, actualmente recogidos en el art 145.2.

Hechos diferenciales:

Los hechos diferenciales deben quedar recogidos en la Constitución: Lengua, derecho civil propio, la insularidad, el régimen económico foral y la política económica. Sin embargo no pueden transformarse en privilegios.

Aunque llamamos la atención sobre el dato de que el «hecho diferencial» no está presente en el federalismo europeo y que la esencia del federalismo descansa en la igualdad constitucional de los Estados entré sí.

Unión Europea:

La entrada de España en la U.E., en la práctica, significa un traslado material de competencias desde la CCAA a las instituciones comunitarias en las que participa el Estado español.

Por lo tanto es necesario organizar la participación de las Comunidades/Estados en la determinación de la posición de la Federación en cuanto miembro del Consejo Europeo.