Manuel Cala Rodríguez | A finales de agosto de 2017, el Diario de Cádizⁱ informaba que la Guardia Civil detenía a Juan Clavero por hallar droga en su coche cuando participaba en una marcha en reivindicación de los caminos públicos. No tan sorprendidos, numerosos compañeros y amigos pensamos que era una maniobra más para incriminar a un histórico ecologista; en este caso, ¿otro intento de encontrar vías para iniciar la “generosa privatización” futura de caminos públicos?.

Ante este y otros posibles conatos similares, creo que quizás sea recomendable “vacunarse”, empezando a recordar el ancestral protagonismo de estos verdaderos aliados del sector agropecuario. Incluso, y aunque pudiera resultar un tanto soporífero, también desde una perspectiva jurídica:

“Desde la domesticación neolítica y hasta hace escaso espacio de tiempo, ingentes generaciones de pastores han continuado con sus movimientos trashumantes originando, con el paso del tiempo, una compleja red de caminos o rutas ganaderas que actualmente no solo cruzan el estado español, si no pueblos mediterráneos e incluso algunos espacios extraeuropeos que los han ido destinando para comunicar pastizales complementarios mediante migraciones estacionales.

Con el devenir histórico y según el lugar por donde discurren, a estas ancestrales redes viarias de uso pecuario se les ha denominado como: “azadores reales” en Valencia, “cabañeras” en Aragón, “calles pastorum” en la Roma clásica, “cañadas” en Castilla, “carraires” en Provenza, “carreadas” en Cataluña, “tratturi” en la península Itálica (Manteca)ⁱⁱ. En España forman parte de la Red Nacional de Vías Pecuarias aquellas que su itinerario discurre por dos o más Comunidad Autónomas y las que sirvan de enlace para los desplazamientos ganaderos de carácter interfronterizos. Cuando discurran íntegramente por una misma Comunidad Autónoma su creación, ampliación y restablecimiento corresponde a esta en sus respectivos ámbitos territoriales. Las Corporaciones Locales ostentan competencias en los conocidos como “caminos municipales”.

En torno a estos vías y caminos se ha ido configurado una parte significativa de la historia española, por lo que sería, cuanto menos, justificable conservar este legado ancestral transmitido de generación en generación durante miles de años. Para ello parece inexcusable seguir emprendiendo programas, quizás más eficaces que los llevados hasta ahora, de recuperación de este patrimonio natural, histórico, cultural,… y público, capaces de evitar su progresiva desaparición y devolviendo a las poblaciones rurales un recurso de gran potencialidad social, ambiental y económico.

Omitiendo los precedentes ganaderos celtibéricos, y desde un punto de vista normativo, para Manteca es en el “Fuero Juzgo” donde aparecen las primeras referencias fidedignas sobre el paso y pasto de los ganados en “campos abiertos” y “carreras públicas” en el deseo de garantizar el libre desarrollo del pastoreo previendo medidas punitivas a los contraventores. Su proceso reglamentario va unido en sus orígenes a la aparición y desarrollo de la “Mesta”, cuya principal misión era organizar los caminos que conducían los ganados desde los pastizales de verano a los de invierno. Esta trashumancia revistió una indudable importancia económica y social durante mucho tiempo. Prueba elocuente de ello fue el apoyo que, desde la Baja Edad Media, los propios monarcas prestaron a esta actividad, creando, amparando o fortaleciendo a las juntas, ligallos, mestas y otras agrupaciones pastoriles, que se eligieron en poderosos gremios, a cuyo amparo los ganados aprovechaban pastizales complementarios merced a sus desplazamientos periódicos por cañadas reales y otras vías.

Pequeños campos comunales donde acudía el ganado, conocidos como “Mestas Locales”, fueron las primeras en aparecer, las cuales fueron aglutinadas por Alfonso X en 1273, fundando así el “Honrado Consejo de la Mesta de los Pastores de Castilla”. Con su puesta en práctica, se cargaron tributos sobre los animales para la Monarquía; a cambio, los pastores se beneficiaron, entre otros privilegios, de la vigilancia de su ganado trashumante. Alfonso XI, continuando con esa línea, situó la ganadería bajo su protección, ampliando el “Consejo de la Mesta” y formando la “Cabaña Real”. Por su parte, Enrique IV, se refería a ellas como “mis cañadas”. Con los Reyes Católicos el desarrollo y configuración de la corporación mestreña alcanza su apogeo. Dado que la facilidad impositiva favorecía el reclutamiento de soldados, los primeros reyes de la Casa de Austria continuaron reforzando la orientación ganadera de la economía. Todo esto hizo posible que, también en la Edad Moderna, se desarrollara un potente mercado lanero conocido internacionalmente

La ausencia del emperador Carlos I coincidió con la aparición de la decadencia de la Mesta. En nuevo rumbo de la política económica española coincidente con la crisis ganadera del siglo XVII, hace que se expanda la actividad agrícola, especialmente en el siglo XVIII. Los principios de la “Escuela fisiocrática” plasmados en las obras de ilustrados como Jovellanos con su informe sobre la Ley Agraria, así como Campomanes y Floridablanca con sus reformas, influyeron muy negativamente en los privilegios de la Mesta, lo que da paso a la extinción del “Consejo de la Mesta” por Real Orden de 31 de enero de 1836. Consecuentemente, fue a principios de la Edad Contemporánea cuando se inició el declive de la trashumancia, que se agudiza a mediados del siglo XIX, con la abolición de la Mesta (1836) y con la desamortización comunal (1855). Consecuentemente, esto provocó un menor uso de estas vías, soportando su infraestructura un intrusismo creciente. Todo ello desembocó en un paulatino abandono de la red viaria por las cabañas de largo recorrido y la correlativa utilización del transporte por carretera y por ferrocarril.

El 13 de agosto de 1892 se publica el Real Decreto sobre Vías Pecuarias. Algo más de tres décadas después el Real Decreto de 5 de junio de 1924, también sobre esta materia. Mencionar asimismo las Ordenes de 27 de abril y 27 de julio de 1924; el Real Decreto de 6 de abril de 1927; el Real Decreto de 18 de mayo de 1931 que estableció un nuevo régimen jurídico administrativo aplicable a las vías pecuarias; y la Ley de Bases para la Reforma Agraria de 15 de septiembre de 1932 que declara exceptuadas de adjudicación y del proceso expropiatorio.

El Régimen surgido de la guerra civil propició una nueva normativa con la aprobación del Real Decreto de 23 de diciembre de 1944 que contenía un nuevo Reglamento de Vías Pecuarias. Si en su artículo 1 las declaraba imprescriptibles, de modo contradictorio recogía que la Administración podía en cualquier tiempo reivindicar los terrenos usurpados (salvo los casos en que se haya legitimado la ocupación de los particulares, con lo que devenía imposible la recuperación de la Administración per se). A la vista de tales preceptos, el Tribunal Supremo optó reiteradamente por aplicar el Reglamento ya derogado de 1924, señalaban que no diciendo las normas vigentes cuales son los medios que legitiman las usurpaciones debía aplicarse el Derecho anterior. El Reglamento de 8 de enero 1954, sobre ordenación de los pastos, hierbas y rastrojeras vino a favorecer la utilización de las vías pecuarias.

Los sistemas de concentración parcelaria de mediados de la década de los cincuenta, supusieron una puesta en marcha de su clasificación. En pleno desarrollismo de los años setenta, se publica la Ley 22/1974, y su Reglamento de desarrollo aprobado mediante el Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre.

Aunque las normas de Derecho público que hemos referido constituyen la normativa casi exclusivamente reguladora de las vías pecuarias, también podrían tener cabida otras de Derecho Privado, como por ejemplo la inclusión de las “Servidumbres” recogidas en el artículo 570 del Código Civil.

Más recientemente, el artículo 149.1.23ª de la Constitución española asigna al Estado la competencia exclusiva para dictar la asignación básica en esta materia. De otra parte, su artículo 132 establece una reserva de ley para regular el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

En su virtud, la Ley 3/1995, de Vías Pecuariasⁱⁱⁱ constituye el marco normativo básico configurando un régimen jurídico uniforme en todo el territorio español, asignándole inequívocamente el carácter de bienes de dominio público y, siéndoles de plena aplicación en consecuencia los principios antes citados. Una de las novedades que introduce la ley es garantizar su uso público. También restringe al máximo las ocupaciones que tienen su origen en el interés privado, eliminado el margen de discrecionalidad administrativa que anteriormente se desenvolvía el sistema.

Según Manteca, la Red Nacional de Vías Pecuarias ocupa una extensión de unas 425.000 hectáreas y una longitud aproximada a los 125.000 kilómetros, equivalente al 1% del territorio español. Esto, da una idea de su interés, lo que unido a la variación sustancial del sentido histórico de su finalidad, se configura además como un instrumento más al servicio de la política conservacionista.

De acuerdo con su naturaleza jurídica, son bienes de dominio público de las Comunidades Autónomas. Con carácter general se denominan: cañadas (vías cuya anchura no exceda de 75 metros), cordeles (cuando su anchura no sobrepase los 37,5 metros) y veredas (vías que tienen una anchura no superior a 20 metros). Estas denominaciones son compatibles con otras de índole consuetudinaria.

Aunque cada vez más relegada, actualmente subsiste la trashumancia a pié, coexistiendo con otros desplazamientos viarios más cortos, bien entre provincias o comarcas colindantes (trasterminancia), bien entre pastos y rastrojeras de un mismo término municipal. Asimismo, la red de vías pecuarias sigue prestando un servicio a la cabaña ganadera nacional que se explota en régimen extensivo, con favorables repercusiones para la preservación de razas autóctonas y para el aprovechamiento de recursos pastables infrautilizados. Además, han de ser consideradas como auténticos “corredores ecológicos”, esenciales para la migración, la distribución geográfica y el intercambio genético de las especies silvestres. Del mismo modo, y atendiendo a una demanda social creciente, éstas podrían constituir un importante instrumento favorecedor del contacto del ser humano con la naturaleza y de la ordenación del medio físico natural.

Por su parte, el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía recuerda que, a lo largo de los siglos la simbiosis agro-ganadera-forestal ha tenido una gran importancia en la actividad económica. Parece lógico pues, que la impronta social y cultural de estas vías, íntimamente relacionadas con este sector económico, sea aquí más palpable que en otras regiones de España.

Al igual que ha ocurrido en el resto del Estado español, en Andalucía, con la progresiva implantación de la agricultura y ganadería intensiva de la segunda mitad del siglo XX, el tradicional desplazamiento de los animales ha disminuido de forma importante. En ello ha influido, además, la incorporación de nuevas técnicas de aprovechamiento ganadero y de medios de comunicación. También la propia evolución económica actual, tendente a una diversificación productiva, ha favorecido la reducción del peso relativo de este subsector.

Ante esta nueva situación, donde el destino prioritario del tránsito ganadero se ha minimizado, la red de vías pecuarias junto con sus elementos naturales anexos, está llamada a tener un papel protagonista en el incremento de la calidad de vida por su valor territorial y para el medio ambiente. Así, dependiendo de las zonas y siempre que se ejerciten en armonía y dando prioridad al reseñado tránsito ganadero y otros usos rurales, pueden constituir un instrumento inspirado en el desarrollo sostenible que (Cala)^iv:

• Contribuya a mejorar la gestión y conservación de los espacios naturales y a la ordenación del entorno natural.

• Fomente la biodiversidad, el intercambio genético de las especies faunísticas y florísticas, la movilidad territorial de la vida salvaje, la mejora y diversificación del paisaje rural,…

• Fomente, también, el uso público, los usos tradicionales y aquellos que favorezcan la regeneración ecológica de la vía pecuaria, las plantaciones forestales lineales, cortavientos u ornamentales, conservación de las masas vegetales autóctonas,…

• Fomente, además, el esparcimiento ciudadano, senderismo, cabalgada, cicloturismo y otras actividades que no conlleve la utilización de vehículos motorizados.

• Favorezca el contacto social con la naturaleza.

• Permita el desarrollo de actividades de tiempo libre compatibles con el respeto a la conservación del medio natural.

Asimismo, se hace necesario abordar un marco legislativo sobre los vestigios históricos de estas vías. Es decir, como aprueba el Decreto 155/1998 de Andalucía, regular jurídicamente las huellas dejadas en el territorio por un pasado donde se encontraban ganaderos y agricultores, el estamento noble y el pueblo llano, la propiedad privada y los derechos gremiales sobre las tierras. Además, regular las exigencias de protección vinculadas al desarrollo socioeconómico sostenible y a la defensa y protección de un patrimonio público idóneo para satisfacer los intereses generales.

Esto determina que, en el marco normativo generado tras la reseñada Ley 3/1995, la actuación del Gobierno Andaluz debe cubrir la aludida disminución de su propia funcionalidad, mediante la actualización del papel que las vías pecuarias han de cumplir desde el punto de vista constitucional y en un marco territorial y socioeconómico de creciente complejidad, donde alcanza un protagonismo especial la Planificación Ambiental y la Ordenación Territorial, ya que ambas actuaciones encuentran en dichas vías uno de sus obligados puntos de conexión.

Todo ello con independencia que desde la esfera de la Administración Autonómica, en colaboración con las Corporaciones Locales, se apueste por llenarlas de un contenido funcional actual y dotarlas de una dimensión de utilidad pública donde destaquen el valor de la continuidad, la funcionalidad ambiental y el carácter de dominio público.

Así, la opción tomada por la Junta de Andalucía respecto a las vías pecuarias, debería suponer revalorizar territorialmente un patrimonio público que se rescata y se rentabiliza ambiental y socialmente. Por tanto, aunque muchos podrían considerarlas en declive, significan no solo una parte importante del patrimonio público andaluz, sino que están llamadas a contribuir en estos momentos, mediante los usos compatibles y complementarios, a satisfacer las necesidades sociales actualmente demandadas en nuestra Comunidad Autónoma, ya que se trata de un legado histórico de interés capital, único en Europa, cuya preservación debe ser garantizada por todas y todos nosotros a toda costa”.

Hace escasamente dos meses, numerosos medios de comunicación publicaban con titulares semejantes a los de Diario.es^v: “Cuatro imputados por tender una trampa con droga al histórico ecologista andaluz Juan Clavero”.

Hace unas dos semanas, el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía^vi, anunciaba: “La Junta trabaja para ordenar y regular los 100 mil kilómetros de caminos públicos andaluces a través de una ley”

Influidos por estas y otras posibles noticias similares, ¿volverán a soñar esperanzados los caminos públicos?.

Manuel Cala Rodríguez

Febrero de 2018